Upp till bevis - Global diplomati och sökandet efter en efterföljare till Kyotoprotokollet

Toppmötet ledde till FN:s klimatkonvention – United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), som utgör det rättsliga grunden för de globala insatserna för att komma till rätta med klimatförändringen. Konferenser mellan parterna till klimatkonventionen (COP‑möten) har ägt rum varje år sedan 1994.

Kyotoprotokollet, som undertecknades 1997 som ett protokoll till UNFCCC, är ett första steg i arbetet för att långsiktigt minska utsläppen och förhindra att klimatförändringen når skadliga nivåer. Den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet löper ut år 2012, och COP15 förväntas resultera i en ambitiös efterföljare.

Kyotoprotokollet är väsentligt eftersom det fastställer bindande utsläppsmål för de industriländer som har ratificerat protokollet. Exempelvis har de 15 länder som var medlemmar i EU 1997 (EU-15) som gemensamt mål att minska utsläppen med 8 procent jämfört med basårets nivåer enligt Kyotoprotokollet (¹). Detta mål ska uppnås under perioden 2008–2012 (²).

Länderna förväntas uppnå sina Kyotomål huvudsakligen genom att minska utsläppen i det egna landet. Det finns dock ett antal andra möjligheter som kan göra det lättare att nå målen (se rutan: Nå Kyotomålen i tid).

Kyotoprotokollet har varit tämligen kontroversiellt, främst på grund av att USA inte har ratificerat det och eftersom det inte heller sätter upp några bindnde mål för utvecklingsländer med ekonomier i snabb utveckling, som Kina och Indien.

Europeiska miljöbyråns klimatförändringsgrupp har del i den europeiska insatsen för att motverka klimatförändringen genom att samordna det ”bokföringsarbete” av gigantiska proportioner som insatsen kräver. Data från hela Europa om utsläpp av växthusgaser samlas in, verifieras och analyseras och publiceras sedan i två huvudrapporter med indata till Kyotoprocessen.

I år är värdena och den analys som de ligger till grund för av särskild betydelse med tanke på COP15-mötet, eftersom de tydligt visar hur väl EU-länderna har lyckats med sina egna ansträngningar att minska utsläppen av växthusgaser. De länder som inte har skrivit under protokollet eller ännu inte har mål, kommer att ha särskilt intresse av att se hur EU genomför protokollet.

Europeiska miljöbyråns rapport om växthusgaser kommer ut varje vår och kallas inventeringsrapporten. Med växthusgaser avses en grupp av de mest klimatförändrande gaserna, bland annat koldioxid, metan och dikväveoxid (lustgas) samt fluorerade gaser. Inventeringsrapporten visar de nationella trenderna – om utsläppen ökar eller minskar. Rapporten visar också vilka utsläppsposter som har minskat och ökat i de olika länderna.

Varje EU-medlemsstat måste presentera en beräkning av sina utsläpp för EU-kommissionen och Europeiska miljöbyrån. Energisektorn står t.ex. för över 80 procent av de sammanlagda utsläppen av växthusgaser i EU. Statistiska uppgifter om energianvändning efter typ av bränsle multipliceras med ”utsläppsfaktorer” och utsläppen från energisektorn beräknas för varje land. Utsläppen från jordbruket beräknas utifrån arealen odlad mark, typen av grödor, användningen av gödselmedel och antalet djur (nötkreatur, fjäderfä, får, grisar osv.) i landet.

Ungefär på samma sätt som idrottsmän testas regelbundet för att kontrollera att de följer bestämmelserna övervakas utsläppen regelbundet. Dessa data sammanställs för att skapa en övergripande bild av utsläppen från hela Europa. De vidarebefordras sedan till EU-kommissionen och därifrån vidare som EU:s officiella bidrag till klimatkonventionen.

Rapporteringen sker med en fördröjning på ett och ett halvt år eftersom data först verifieras på nationell nivå. Den senaste rapporten, som släpptes i juni 2008, bygger på data från 2006. Den visar att utsläppen i EU-15 var 3 procent lägre än basårets nivå.

Att beräkna gaserna är en mycket abstrakt uppgift. Därför är det också svårt att bedöma vad en procentuell minskning eller ökning av utsläppen innebär. Det kan underlätta att tänka sig minskningen som dagar under ett år. Kyotomålet för EU-15 motsvarar då 29 dagars utsläpp.

För de fem åren mellan 2008 och 2012 ska utsläppen i EU-15 i genomsnitt då ligga 29 dagar under 1990 års nivåer. Därmed måste minskningen av utsläppen vara konsekvent under flera års tid.

Europeiska miljöbyråns senaste data visar att utsläppsminskningen per år i genomsnitt har motsvarat 10 dagar mellan 1990 och 2006. EU-15 måste alltså minska utsläppen med ytterligare 19 dagar för att uppfylla målet.

När inventeringsrapporten har överlämnats sätter Europeiska miljöbyråns klimatgrupp omedelbart igång att arbeta med årets nästa stora uppdrag, rapporten om trender och prognoser för utsläppen av växthusgaser: ”Greenhouse gas emissions trends and projections in Europe”. Rapporten publiceras i vinter, ungefär samtidigt med FN:s årliga COP-möte.

Den innehåller en mer djupgående analys av de utsläppstrender som beskrivs i den första rapporten och redovisar källan till utsläpp och utsläppsminskningar. Viktigast är att rapporten har ett framtidsperspektiv och ger prognoser för framtida utsläpp av växthusgaser så långt fram som till mellan 2012 och 2020, vilket är en ovärderlig bakgrund för att kunna uppskatta omfattningen av kommande problem och utforma politiken därefter (³).

Den senaste rapporten om trender och prognoser bekräftar att EU-15 minskade sina utsläpp med 3 procent mellan basåret och 2006. Enligt rapporten kommer en kombination av strategier att krävas för att nå ända fram till målet.

Befintliga och planerade nationella insatser (som involverar privathushållen i varje land), Kyotomekanismer, kolsänkor (t.ex. plantering av träd som tar upp växthusgas) och handel med utsläppsrätter är exempel på metoder som kommer att användas och som bedöms kunna ge en potentiell utsläppsminskning på 11 procent för EU-15. Enligt rapporten måste länderna dock sätta igång med planerade åtgärder mycket snart, annars hinner åtgärderna inte få effekt tillräckligt snabbt för att målet ska kunna uppfyllas.

På nationell nivå hade Frankrike, Grekland, Sverige och Storbritannien redan nått sina Kyotomål 2006. Österrike, Belgien, Finland, Tyskland, Irland, Luxemburg, Nederländerna och Portugal kommer enligt prognoserna att nå sina mål, medan Danmark, Italien och Spanien anger att de inte kommer att uppfylla sina mål för utsläppsminskning.

Principen ”gemensamt men differentierat ansvar”, som formulerades vid Riokonferensen, har sedan dess dykt upp med jämna mellanrum i internationellt klimatsamarbete. Enkelt uttryckt avspeglar principen det faktum att industriländerna har större ansvar för växthusgaserna i vår atmosfär. Dessa länders industrialisering har gett upphov till större utsläpp och de bör därför ha rättsligt bindande mål som innebär att de ska minska sina utsläpp innan utvecklingsländerna behöver göra det.

Det har visat sig vara mycket svårt att omsätta konceptet till handling på ett sätt som är godtagbart för både industri- och utvecklingsländer. En viktig uppgift för COP15 i december i år kommer att vara att slutligen överföra retoriken till en global insats för att minska utsläppen. Det innebär nya mål för utsläppsminskning och framför allt att USA och stora utvecklingsländer som Indien och Kina involveras.

Vi känner redan till EU:s ståndpunkt när det gäller framtida insatser för att minska utsläppen: en minskning på 20 procent av utsläppen fram till 2020, med löfte om 30 procent om fler industriländer skriver under i Köpenhamn. Alla 27 medlemsstaterna (EU-27) kommer att omfattas.

EU:s mål för 2020 innebär i princip att utsläppen elimineras helt från alla transporter i hela Europa. Föreställ dig att alla lastbilar, bussar, tåg, båtar och flygplan försvinner – om man tittar på utsläppen. Målet är ambitiöst, men står i proportion till den allvarliga utmaningen.

Data från den senaste tiden visar att de globala utsläppen av koldioxid har ökat fyra gånger snabbare sedan år 2000 än under det föregående årtiondet. Denna ökning ligger högre än i det värsta tänkbara scenario som FN:s vetenskapliga panel i klimatfrågan – Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) – beskrev 2007. Mindre utvecklade länder släpper nu ut mer koldioxid än industriländerna. Naturliga sänkor som världshaven har blivit mindre effektiva under de senaste 50 åren, vilket innebär att vi måste bli ännu effektivare i våra insatser för att minska utsläppen från mänsklig verksamhet om vi ska kunna hålla koldioxidhalten i atmosfären på en stabil nivå. ”Kostnaderna för att inte agera mot klimatförändringen är enorma, både ekonomiskt och moraliskt. Fattiga grupper påverkas först, men på grund av dominoeffekter kommer vi alla att drabbas”, säger professor Jacqueline McGlade, verkställande direktör för Europeiska miljöbyrån.

”Klimatförändringen skär tvärs igenom normala politiska och ekonomiska barriärer. Den är inte längre en fråga för en eller ett par ministrar vid regeringssammanträden. Den är en fråga för regeringschefer och ska behandlas som en sådan”, avslutar hon.

(¹) Olika gaser har olika ”basår” enligt Kyotoprotokollet. För koldioxid, metan och lustgas (99 % av alla utsläpp) används 1990 som basår för alla EU-15-medlemsstater. För flurorerade gaser kan länderna i stället välja ett annat år. Tolv av EU-15-medlemsstaterna har valt 1995.

(²) EU-15 har ett gemensamt Kyotomål. Inom detta har varje EU-15-medlemsstat ett eget mål för utsläppsminskning: vissa ska minska utsläppen medan andra har rätt till en begränsad ökning. Nya EU-medlemsstater har egna mål, förutom Cypern och Malta, som inte har några mål.