Ikke bare ”hot air” - Verdensdiplomati og jakten på en oppfølger til Kyoto-protokollen

Kyoto-protokollen, som ble undertegnet i 1997 som en forlengelse av UNFCCC, er første trinn i den langsiktige innsatsen for å redusere utslippene som må til for å hindre at klimaendringene når et farlig nivå. Protokollens første forpliktelsesperiode løper ut i 2012, og “COP 15” forventes å munne ut i en ambisiøs oppfølger.

Kyoto-protokollen er viktig fordi den setter bindende utslippsmål for alle industriland som har ratifisert den. De 15 landene som var medlemmer i EU i 1997 (EU-15), har et felles mål om å redusere utslippene med 8 % i forhold til basisåret i Kyoto-protokollen (¹). Dette målet må oppfylles i løpet av perioden 2008–2012 (²).

Det forventes at landene oppfyller sine Kyoto-mål hovedsakelig ved å kutte utslippene i sitt eget land. Det finnes imidlertid en rekke andre muligheter som kan bidra til at de når målet (se boksen: I rute til Kyoto?).

Fig. 1 / Gap mellom EU, Kyoto og byrdefordelingsmålene og prognosene for 2010 for EU‑15. Kilde: Trends and projections report, EEA, 2007.

“Kyoto” har vært ganske kontroversiell, framfor alt fordi USA ikke ratifiserte avtalen og fordi utviklingsland som Kina og India, med sine raskt voksende økonomier, ikke har noen mål iht. protokollen.

Rollen Miljøbyråets klimaendringsteam har fått i den europeiske innsatsen, er som koordinator for regnskapet, en jobb av enorme proporsjoner. Data fra hele Europa om såkalte klimagasser samles inn og verifiseres for så bli analysert i to nøkkelrapporter som deretter mates inn i Kyoto-prosessen.

I år har tallene og analysene en særlig betydning med tanke på COP 15-møtet ettersom de gir et klart bilde på hvordan EU ligger an i sin egen innsats for å kutte utslippene av klimagasser. De landene som ikke har undertegnet protokollen eller som ennå ikke har mål, vil være spesielt interessert i hvor godt EU har lyktes i gjennomføringen av protokollen.

Miljøbyråets klimagassrapport kommer ut hver vår og gir en oversikt over volumene av de enkelte gassene. I denne sammenheng viser begrepet klimagasser til en gruppe gasser som bidrar kraftig til klimaendringene, herunder: karbondioksid, metan, lystgass (nitrogenoksid) og fluorholdige gasser. Klimagassrapporten viser nasjonale trender, dvs. om utslippene øker eller minker. Den viser også hva reduksjonen eller økningen i det enkelte land skyldes.

Alle EUs medlemsstater må legge fram et estimat over sine utslipp for Europakommisjonen og Det europeiske miljøbyrå. Ta for eksempel energisektoren. Den står for over 80 % av det samlede utslippet av klimagasser i EU. Statistikk over energiforbruk, etter type brennstoff, multipliseres med “utslippsfaktorer”, og energiutslippet beregnes for hvert land. Utslippene fra landbruket beregnes på grunnlag av dyrket areal, type avling, bruk av gjødsel og antallet husdyr (storfe, fjærkre, småfe, griser osv.) i landet.

Akkurat som for idrettsfolk som regelmessig blir testet for å sikre at de holder seg til reglene, foretas det jevnlig overvåking. Dataene legges sammen for å skape et generelt bilde av utslippene i hele Europa og sendes til Europakommisjonen, som så sender dem videre som Det europeiske fellesskaps offisielle bidrag til UNFCCC.

Fordi dataene først verifiseres på nasjonalt nivå, er der en forsinkelse på ett og et halvt år. Den siste rapporten, utgitt i juni 2008, er basert på data fra 2006. Den viser at utslippene fra EU‑15‑landene var 3 % lavere enn i “basisåret”.

Konseptet med å beregne gasser er temmelig abstrakt. Det er derfor vanskelig å finne ut hva en prosentvis økning eller reduksjon i utslippene betyr. Det kan hjelpe å se for seg kuttene som dager i et år. Kyoto-målet for EU-15‑landene vil da si 29 dager med utslipp.

For hvert av de fem årene i perioden 2008–2012 bør EU-15 i gjennomsnitt ha 29 færre dager utslipp enn i 1990. Utslippsreduksjonene må derfor skje hele veien over flere år.

De nyeste dataene fra Miljøbyrået viser at utslippskuttene mellom 1990 og 2006 tilsvarte 10 dager. EU-15 må kutte 19 dager til for å oppfylle målet.

Umiddelbart etter at klimagassrapporten er overlevert, begynner Miljøbyråets klimagassteam på årets andre store rapporteringsoppgave, som fører fram til rapporten “Trender og prognoser”. Rapporten utgis om vinteren, omtrent samtidig med at FNs årlige COP-møte finner sted.

Denne rapporten inneholder en mer dyptgående analyse av de utslippstrendene som tegnes i den første rapporten, og fastslår hvor utslippene og utslippsreduksjonene stammer fra. Viktigst er det at man i rapporten ser framover og evaluerer prognosene for framtidige klimagassutslipp til 2012 og videre til 2020. Dette framtidsperspektivet er uvurderlig med tanke på å få et overblikk over omfanget av problemene som ligger foran oss, og utarbeide en politikk som kan håndtere dem (³).

Den siste trend- og prognose-rapporten bekrefter at EU-15 har kuttet utslippene med 3 % fra basisåret til 2006. Ifølge rapporten vil det bli nødvendig å iverksette en kombinasjon av metoder for å fylle det gjenstående gapet.

Eksisterende og planlagte innenlandske tiltak (som foregår på bakken i det enkelte land), Kyoto-mekanismer, karbonsluk (f.eks. planting av trær som absorberer gasser) og handel med klimakvoter vil benyttes og vil kunne føre til at utslippene reduseres med 11 % i EU-15. Rapporten påpeker imidlertid at landene raskt må gjennomføre de planlagte tiltakene, for ellers vil de ikke ha effekt tidsnok til at målet kan oppfylles.

På nasjonalt plan hadde Frankrike, Hellas, Sverige og Storbritannia allerede oppfylt sine Kyoto-mål i 2006. Prognoser fra Østerrike, Belgia, Finland, Tyskland, Irland, Luxembourg, Nederland og Portugal tilsier at de vil oppfylle målene, mens prognosene fra Danmark, Italia og Spania tyder på at de ikke vil klare å oppfylle målene for utslippsreduksjon.

Prinsippet om et ”felles, men differensiert ansvar”, som første gang ble uttalt på Verdenstoppmøtet i Rio, har siden stadig dukket opp i klimaendringssammenheng. Enkelt sagt innebærer det at industrilandene har et større ansvar for klimagassutslippene til atmosfæren. Disse landene har vært mer industrialisert, har skapt større utslipp og bør derfor ha en juridisk forpliktelse til å gjennomføre utslippskutt før utviklingslandene.

Det har vist seg veldig vanskelig å finne måter å gjennomføre prinsippet i praksis på som kan godtas av både industrilandene og utviklingslandene. Noe av det viktigste COP 15 skal gjøre i desember 2009, vil være å omsette ordene i en global utslippsreduserende innsats. Det vil si nye mål for utslippsreduksjon og ikke minst få med USA og store utviklingsland som India og Kina.

EUs innsats med hensyn til framtidig utslippsreduksjon er allerede kjent: 20 % kutt i utslippene innen 2020, som vil bli økt til 30 % hvis andre industriland melder seg på i København. Dette vil gjelde alle EUs 27 medlemsstater.

For å oppfylle EUs mål for 2020 må det foretas kutt nesten tilsvarende den utslippsmengden transportsektoren i Europa genererer. Se for deg at alle utslipp fra alle lastebiler, busser, biler, tog, skip og fly blir borte. Målet er ambisiøst, men det må det være, for utfordringen er alvorlig.

De aller nyeste dataene viser at de globale utslippene av CO₂ siden år 2000 har økt fire ganger raskere enn i tiåret før. Denne økningen er større enn “worst case”-scenariet som FNs klimapanel (IPCC) la fram i 2007. Mindre industrialiserte land slipper nå ut mer CO₂ enn industrilandene. Naturlige karbonsluk, som havet, som absorberer CO₂, er blitt mindre effektive i løpet av de siste 50 årene, noe som betyr at vår innsats for å redusere menneskeskapte utslipp må bli enda mer effektiv hvis vi skal holde nivåene av CO₂ i atmosfæren stabile.

Kostnaden ved å ikke foreta seg noe med klimaendringene er enorme, både økonomisk og moralsk. ”Fattige mennesker vil bli de første skadelidende, men vi vil alle få føle følgene,” uttalte Professor Jacqueline McGlade, administrerende direktør for Det europeiske miljøbyrå.

“Klimaendringsproblematikken krysser tradisjonelle politiske og økonomiske grenser. Det er ikke lenger en sak som bare opptar en eller to statsråder i en regjering. Det er en sak for regjeringssjefer og bør behandles som sådan,” sa hun.

(¹) Iht. Kyoto-protokollen har ulike gasser ulike basisår. For karbondioksid, metan og lystgass (99 % av alle utslipp) er 1990 brukt som basisår for alle EU-15-landene. For fluorholdige gasser kan landene velge et annet år. Tolv av medlemsstatene i EU-15 har valgt 1995.

(²) EU-15 har et felles Kyoto-mål. Innenfor dette målet har de enkelte medlemsstatene i EU-15 ulike reduksjonsmål, slik at noen må redusere utslippene, mens andre kan tillate seg en begrenset økning. Nye medlemsstater i EU har individuelle mål, med unntak av Kypros og Malta, som ikke har noen mål.