Meer dan hete lucht - Werelddiplomatie en de zoektocht naar een opvolger voor het Kyoto‑protocol

Het Protocol van Kyoto werd in 1997 ondertekend als uitbreiding van dit Raamverdrag en is een eerste stap op weg naar de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen op de lange termijn die nodig is om gevaarlijke niveaus van klimaatverandering te voorkomen. De eerste verbintenisperiode van het protocol loopt in 2012 af en de 'COP 15' staat voor de taak om een ambitieuze opvolger te produceren.

Kyoto is belangrijk, omdat het bindende emissiedoelstellingen vastlegt voor de ontwikkelde landen die het protocol geratificeerd hebben. De 15 landen die in 1997 lid waren van de EU (EU-15) zijn bijvoorbeeld gebonden aan een gezamenlijke doelstelling om hun emissies met 8 % terug te brengen in vergelijking tot het 'referentiejaar' van Kyoto (¹). Zij moeten deze doelstelling in de periode 2008–2012 realiseren (²).

Van landen wordt verwacht dat ze aan hun Kyoto-doelstellingen voldoen door voornamelijk de emissies in eigen land te reduceren. Er is echter nog een aantal andere opties beschikbaar om hen te helpen hun doel te realiseren (zie het kader: Op tijd naar Kyoto).

Afb. 1 / Verschil tussen de Kyoto-doelstelling van de EU en de doelstellingen en prognoses voor 2010 volgens de EU-lastenverdeling voor de EU-15. Bron: Trends and projections report (verslag trends en prognoses), EMA, 2007.

'Kyoto' is niet onomstreden gebleven, voornamelijk omdat de Verenigde Staten het protocol niet hebben bekrachtigd en omdat ontwikkelingslanden, met name snel groeiende economieën zoals China en India, geen verplichtingen hebben krachtens het protocol.

Het klimaatveranderingsteam van het EMA speelt een rol in de Europese inspanningen en coördineert een inventarisatietaak van enorme omvang. Gegevens vanuit heel Europa over de uitstoot van de zogenaamde broeikasgassen worden verzameld, gecontroleerd en vervolgens geanalyseerd in twee hoofdrapporten die ingediend worden als bijdrage aan het Kyoto-proces.

Dit jaar hebben de cijfers en analyses in deze rapporten een bijzondere betekenis in het kader van de COP-15-bijeenkomst, omdat ze duidelijk aangeven welke voortgang de EU heeft geboekt in haar eigen inspanningen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Vooral landen die het Kyoto-protocol nog niet hebben ondertekend of nog geen doelstellingen hebben zullen met belangstelling vernemen hoe goed de EU het protocol implementeert.

Het eerste EMA-rapport over broeikasgassen verschijnt ieder voorjaar en wordt het 'inventarisatierapport' genoemd. Broeikasgassen staan in deze context voor een verzameling gassen die de klimaatverandering het sterkst beïnvloeden, waaronder kooldioxide, methaan, lachgas en fluorgassen. Het inventarisatierapport geeft twee nationale trends aan. In de eerste plaats toont het rapport of de uitstoot stijgt of daalt. Voor ieder land laat het rapport zien waar de daling of stijging van de emissies vandaan komt.

Iedere EU-lidstaat moet een schatting van zijn broeikasgasemissies indienen bij de Europese Commissie en het EMA. Laten we eens naar de energiesector kijken, die verantwoordelijk is voor meer dan 80 % van de totale uitstoot van broeikasgassen in de EU. Statistische gegevens over energieverbruik per brandstoftype worden vermenigvuldigd met 'emissiefactoren'. Op deze manier wordt een schatting gemaakt van de energie-emissies per land. Emissies in de landbouwsector worden geschat op basis van de beteelde oppervlakte, gewassoorten, het gebruik van meststoffen en het aantal stuks vee (rundvee, pluimvee, schapen, varkens, enz.) in het land.

Net als atleten regelmatig worden getest om te garanderen dat ze binnen de regels blijven, vindt er regelmatig controle plaats. De gegevens worden samengevoegd in een overzicht van broeikasgasemissies in heel Europa, dat bij de Europese Commissie wordt ingediend. Daarvandaan wordt het rapport doorgestuurd als de formele bijdrage van de Europese Unie aan het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (UNFCCC).

Omdat de gegevens eerst op nationaal niveau worden gecontroleerd, is er een vertraging in de rapportage van anderhalf jaar. Het laatste rapport werd in juni 2008 gepubliceerd en is gebaseerd op gegevens uit 2006. De emissies in de EU-15 waren volgens dit rapport 3 % lager dan in het referentiejaar.

Het meten van gassen is een vrij abstract concept. Daardoor is het ook moeilijk om te begrijpen wat een reductie- of toenamepercentage van emissies eigenlijk betekent. Misschien helpt het als we ons de reducties voorstellen als de dagen van het jaar. De Kyoto-doelstelling van de EU-15 laat zich vertalen in 29 dagen aan emissies.

Voor elk van de vijf jaar tussen 2008 en 2012 moet de uitstoot van broeikasgassen in de EU-15 gemiddeld 29 dagen minder zijn dan het niveau in 1990. Op deze manier moeten de emissies in de loop van een aantal jaren consistent omlaag gebracht worden.

Uit de laatste EMA-gegevens blijkt dat de emissies tussen 1990 en 2006 met 10 dagen werden teruggebracht. De EU‑15‑landen moeten nu hun uitstoot met nog eens 19 dagen verminderen om de doelstelling te halen.

Onmiddellijk na de overhandiging van het inventarisatierapport begint het klimaatveranderingsteam van het EMA aan zijn tweede rapportagetaak van het jaar, het rapport 'Trends and projections' ('Trends en prognoses'). Dit rapport verschijnt in de winter, juist wanneer de jaarlijkse COP-conferentie van de Verenigde Naties weer bijeenkomt.

Dit tweede rapport bevat een diepere analyse van de emissietrends die in het eerste rapport zijn aangegeven en wijst aan waar de emissies en de emissiereducties vandaan komen. Dit rapport is vooral belangrijk omdat het vooruitkijkt en de prognoses evalueert voor toekomstige broeikasgasemissies tot 2012 en ook daarna tot het jaar 2020. Dit toekomstperspectief is van onschatbare waarde voor de inschatting van de omvang van het probleem in de komende jaren en de beleidsontwikkeling op dat gebied (⁵).

De meest recente editie van het 'Trends and projections'-rapport bevestigt dat de EU-15-landen hun emissies met 3 % hebben teruggebracht tussen het referentiejaar en 2006. Volgens het rapport zal een gecombineerde aanpak nodig zijn om de resterende kloof te overbruggen.

Bestaande en geplande 'binnenlandse' maatregelen (die in ieder land in de praktijk worden gebracht), Kyoto‑mechanismen, CO₂‑opslagmaatregelen (zoals het planten van bomen voor de opname van broeikasgassen) en het verhandelen van -rechten zullen allemaal worden ingezet. Als resultaat zouden de emissies in de EU-15 met 11 % omlaag kunnen gaan. De betrokken landen moeten de geplande maatregelen echter wel heel snel invoeren, als ze nog op tijd willen zijn om de doelstelling te halen, aldus het rapport.

Op nationaal niveau bereikten Frankrijk, Griekenland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk hun Kyoto‑doelstelling al in 2006. Oostenrijk, België, Finland, Duitsland, Ierland, Luxemburg, Nederland en Portugal voorspellen dat zij hun doelstellingen zullen halen, maar prognoses uit Denemarken, Italië en Spanje geven aan dat deze landen hun reductiedoelen niet zullen halen.

Het modieuze begrip 'gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid', dat voor het eerst werd gebruikt op de Wereldmilieutop in Rio de Janeiro, duikt sindsdien regelmatig op in het debat over klimaatverandering. In eenvoudige woorden: de ontwikkelde landen dragen een grotere verantwoordelijkheid voor de broeikasgassen in onze dampkring. Deze landen hebben een hogere graad van industrialisatie en hebben meer emissies veroorzaakt. Daarom zouden ze eerder aan verplichte emissiedoelstellingen moeten voldoen dan ontwikkelingslanden.

Het is uiterst moeilijk gebleken om dit concept in de praktijk te vertalen in maatregelen die acceptabel zijn voor zowel geïndustrialiseerde landen als ontwikkelingslanden. De COP‑15‑bijeenkomst staat in december van het komende jaar voor de taak om de retoriek eindelijk om te zetten in een wereldwijde inspanning om broeikasgasemissies te verminderen. Dat betekent niet alleen nieuwe doelstellingen voor emissiereducties maar ook, als belangrijkste stap, het betrekken van de Verenigde Staten en grote ontwikkelingslanden zoals India en China bij deze afspraken.

Het EU-standpunt ten aanzien van toekomstige inspanningen op het vlak van emissiereductie is al bekend: een vermindering van de emissies met 20 % in 2020. Dat kan uitgroeien tot 30 % als andere ontwikkelde naties zich daarbij aansluiten in Kopenhagen. De doelstelling zal gelden voor alle EU-27-lidstaten.

De doelstelling van de EU voor 2020 staat vrijwel gelijk aan de verwijdering van alle emissies door de vervoersector in Europa. Denk aan het verdwijnen van alle vrachtauto's, bussen, auto's, treinen, boten en vliegtuigen, wat hun uitstoot betreft. Dat is een ambitieuze doelstelling, maar die is ook nodig, omdat we voor een ernstige uitdaging staan.

Uit de nieuwste gegevens blijkt dat de wereldwijde uitstoot van CO₂ sinds 2000 vier maal zo snel is toegenomen als in het voorgaande decennium. Deze groei is groter dan in 2007 voorspeld werd in het 'slechtste geval'-scenario van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC). Minder ontwikkelde landen stoten nu meer CO₂ uit dan ontwikkelde landen. Natuurlijke reservoirs, zoals de oceaan, nemen de afgelopen 50 jaar minder CO₂ op. Dat betekent dat onze inspanningen om emissies te verminderen door menselijke activiteiten nog effectiever moeten worden, als we het CO₂-gehalte in de dampkring stabiel willen houden. 'Als we niets ondernemen tegen klimaatverandering zijn de kosten enorm, zowel financieel als moreel. Arme mensen zullen het eerst onder de gevolgen lijden, maar we zullen uiteindelijk allemaal de gevolgen ondervinden', aldus Professor Jacqueline McGlade, directeur van het EMA.

'Klimaatverandering overschrijdt alle normale politieke en financiële grenzen. Het is niet langer een kwestie waar één of twee ministers zich over buigen aan de nationale regeringstafel. Klimaatverandering is nu een kwestie voor regeringshoofden en moet ook als zodanig behandeld worden', stelt zij.