Niet in mijn achtertuin — Afvalexport en het milieu

Afval in alle soorten en maten reist tegenwoordig over de hele wereld. Steeds meer afval, vooral papier, plastic en metaal, wordt van ontwikkelde landen overgebracht naar landen waar de milieunormen minder streng zijn. Enorme schepen bevaren dagelijks de wereldzeeën om goederen uit de opkomende markten in Azië naar het Westen te vervoeren. In plaats van leeg terug te varen, en door de behoefte aan ballast, nemen de scheepseigenaren maar al te graag afvalproducten van Europa mee terug naar Azië die daar gerecycled worden.

Dat betekent niet dat er geen normen zijn voor het transport van afvalstoffen. Zowel de Verenigde Naties als de Europese Unie hebben strenge regels opgesteld over wat waar naartoe overgebracht kan worden. Op wereldniveau is de internationale handel in 'gevaarlijke afvalstoffen' (afval dat potentieel gevaarlijk is voor mensen of het milieu) geregeld in het Verdrag van Bazel van de Verenigde Naties.

Het verbod dat in dit Verdrag is vastgelegd is nog niet door voldoende landen ondertekend om het wereldwijd in werking te laten treden. De EU heeft echter wel beperkingen ingevoerd en staat uitvoer van 'gevaarlijk afval' alleen toe naar 'ontwikkelde landen', waar de nodige technologie aanwezig is en voldoende veiligheids- en milieunormen gelden. Een 'ontwikkeld land' wordt voor dit doel omschreven als een lidstaat van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

De doelstelling van de EU op de lange termijn is dat iedere Lidstaat zijn eigen afvalstoffen binnenslands zou moeten verwerken (het beginsel van 'proximiteit'). Dit doel is nog niet bereikt. Het transport van gevaarlijk en moeilijk verwerkbaar afval van EU-lidstaten is daarentegen tussen 1997 en 2005 bijna verviervoudigd.

Verschillende factoren spelen een rol bij in- en uitvoer van afvalstoffen: de beschikbaarheid van speciale verwerkingstechnieken, een tekort aan materialen en verschillen in de prijs van verwerking en recycling.

Het Europese beleid, dat doelstellingen omvat voor recycling, resulteert ook in transport van afval vanuit lidstaten die hun doelstellingen thuis niet kunnen realiseren. De hoeveelheid afval op de markt houdt de kosten laag voor een land als China, dat behoefte heeft aan goedkope grondstoffen. Zolang dit afval niet is bestemd voor vernietiging op de plaats van bestemming en geen gevaarlijke stoffen bevat, wordt de handel in afval als acceptabel gezien.

Europa heeft een pakket wettelijke voorschriften ingevoerd met betrekking tot het transport van gevaarlijk en problematisch afval. Er is echter meer informatie nodig om te beoordelen hoe effectief deze wetgeving is als instrument om de belasting op het milieu te verlichten.

Elektronisch afval, dat als gevaarlijk wordt aangemerkt, is een belangrijk aandachtspunt in dit verband. In Afrika en Azië wordt dit afval vaak ontmanteld met weinig of geen persoonlijke beschermingsmiddelen of maatregelen om verontreiniging te beheersen. Onderdelen worden vaak verbrand in de open lucht om er metalen uit te herwinnen. Daarbij komen vaak zwevende asdeeltjes vrij, vol met zware metalen en ander giftig materiaal, met als gevolg een verhoogd risico voor de menselijke gezondheid en de verontreiniging van voedsel, bodem en oppervlaktewater.

We hebben geen duidelijk beeld van het transport van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) binnen en buiten de EU. Dat komt onder meer omdat er geen eenduidige codes worden gebruikt voor de rapportage van ladingen elektronisch afval. Het is moeilijk te bepalen of een televisie uitgevoerd wordt als tweedehands toestel, wat aanvaardbaar is,of als afval voor verwijdering, wat niet aanvaardbaar is. Over het algemeen is de uitvoer van AEEA uit de EU naar landen buiten de OESO verboden.

De uitvoer van een televisietoestel dat nog steeds werkt is daarentegen geen probleem.

Er zijn goed gedocumenteerde gevallen waarbij inbreuk gemaakt werd op dit verbod. Klaarblijkelijk is een aanzienlijk deel van de tweedehands televisietoestellen, computer, schermen en telefoons die worden geëxporteerd naar landen buiten de OESO in feite afval, dat wordt gekocht met de bedoeling om er de eerder genoemde componenten en onderdelen uit te herwinnen.

Als de EU haar eigen verbod op de uitvoer van WEEE naar niet-OESO‑landen onvoldoende kan afdwingen, kan dit de bekrachtiging van het verbod op wereldniveau volgens het Verdrag van Bazel ernstig ondermijnen.

Ondanks de moeilijkheden die gepaard gaan met het vinden, natrekken en analyseren van gegevens over afval, heeft het EMA in samenwerking met het 'Europees Thematisch Centrum voor het beheer van hulpbronnen en af val' een analyse uitgevoerd van het transport van afvalstoffen uit de EU naar andere regio's.

Op basis van Europese handelsstatistieken is het mogelijk om de hoeveelheid, omvang en waarde te achterhalen van de export van gebruikte elektrische en elektronische producten die van de EU naar andere regio's worden overgebracht ( afbeelding 1).

In 2005 werden meer dan 15.000 ton kleurentelevisies van de EU geëxporteerd naar Afrikaanse landen. In Nigeria, Ghana en Egypte alleen al arriveren er dagelijks circa 1.000 tv‑toestellen. De gemiddelde waarde van de kleurentelevisies die naar Afrika worden uitgevoerd is erg laag. Voor Afrika als geheel bedroeg de prijs per stuk 64 euro en gemiddeld 28 euro voor de drie bovengenoemde landen. Ter vergelijking, hebben tv-toestellen die binnen Europa worden verhandelde een gemiddelde waarde van 350 euro.

De lage waarde per stuk van de tv-toestellen die naar Afrika gestuurd worden wijst erop, dat een groot deel van deze export gebruikte producten betreft, waarvan er veel waarschijnlijk afval zijn.

Deze cijfers gelden alleen voor televisietoestellen, maar de totale export van gebruikte computers, mobiele telefoons, cd-spelers en degelijke naar deze landen ligt naar verwachting beduidend hoger. Dit wijst erop dat er inbreuk wordt gemaakt op het Europese verbod op de handel in gevaarlijk afval met landen buiten de OESO.

Afb. 1 / Export van kleurentelevisies uit de EU-25 naar Afrika, Azië, het Midden-Oosten, de Verenigde Staten en andere Europese landen, 2005. Bron: EMA.

Tussen 1995 en 2007 nam het transport van niet-gevaarlijk afval, zoals papier, plastic en metalen vanuit de EU drastisch toe, vooral naar Azië en in het bijzonder naar China ( zie afbeelding 2).

De export van papierafval naar Azië vertienvoudigde in deze periode. De uitvoer van plastic verelfvoudigde en voor metalen vervijfvoudigde de export. De hoeveelheid afval die binnen de EU wordt overgebracht is ook gestegen, maar op een veel lager niveau.

In 2007 werd net zoveel papierafval naar Azië gebracht als van het ene EU-land naar het andere. Binnen de EU werden meer metalen overgebracht dan er naar Azië werden gestuurd. De EU bracht daarentegen meer plastic afval naar de Aziatische markt dan er binnen de EU verplaatst werd.

Afb. 2 / Ontwikkeling van de overbrenging van papierafval als voorbeeld van niet-gevaarlijk afval binnen en buiten de EU tussen 1995 en 2007. Bron: EMA.

De prijs van grondstoffen is al meer dan tien jaar zeer hoog, waardoor secundaire grondstoffen die via recyclage worden herwonnen op hun beurt in waarde zijn gestegen.

Afvalmetalen, afgedankt papier en plastic en andere afvalmaterialen uit Europa voeden de opkomende Aziatische economie die niet genoeg heeft aan alleen primaire (niet-gerecyclede) grondstoffen.

Europese voorschriften (zoals de Richtlijn Verpakking) verlangen van lidstaten dat zij aan bepaalde recyclingniveaus voldoen en stimuleren daarmee ook indirect het transport van afval voor recycling.

De Europese vereisten voor specifieke recyclingniveaus hebben geleid tot een stijgende hoeveelheid recycleerbaar afval op de markt. De hoeveelheid papieren en kartonnen verpakkingsafval die gerecycled wordt is bijvoorbeeld tussen 1997 en 2005 toegenomen van 24 tot 30 miljoen ton. De hoeveelheid gerecycled plastic verpakkingsmateriaal nam in dezelfde periode toe van 10 tot 14 miljoen ton. Is dat wel goed voor het milieu?

Het gebruik van gerecycled afval in plaats van primaire grondstoffen is over het algemeen goed voor het milieu. Zo vergt de productie van een kilo papier uit gerecycled materiaal de helft van de energie die nodig is wanneer primaire grondstoffen worden gebruikt. Aluminium uit gerecycled aluminium verbruikt maar 5 % van de energie die nodig is bij gebruik van primaire grondstoffen.

Over het algemeen levert recycling dus een behoorlijke bijdrage aan de vermindering van de energiegerelateerde uitstoot van CO₂ en andere druk op het milieu.

Vaak weten we echter niet wat er gebeurt met afval nadat het een Europese haven heeft verlaten. Daarom kunnen we niet bepalen of een bepaald afvaltransport — en dus ook niet of afvaltransport naar buiten Europa in het algemeen — goed of slecht is voor het milieu.

Grensoverschrijdende transport binnen de EU van voor vernietiging bestemde afvalstoffen en van 'gevaarlijk en problematisch afval' dat voor hergebruik bestemd is, moet gemeld worden aan de nationale autoriteiten. Deze nationale rapportageplicht is zeer gedetailleerd uitgewerkt. Een samenvatting van de gegevens over de afvaltransporten is echter alles wat aan de Europese Commissie wordt doorgegeven. Er is dus geen duidelijk overzicht voor de Europese Unie.

Als er uitgebreidere informatie, in het bijzonder over de soorten afval die worden vervoerd, zou worden doorgegeven, dan zou het overzicht daarvan een veel betere beoordeling mogelijk maken van de milieueffecten en de economische gevolgen van deze transporten. Het zou ons helpen om te bepalen of het transport van afval gemotiveerd wordt door betere verwerkingsopties, een grotere capaciteit of een effectief prijsbeleid. We zouden ook een beter inzicht krijgen in de rol van lagere standaarden, ontbrekende wetgeving en gebrekkige handhaving van normen als redenen voor het transport van afval naar minder ontwikkelde regio's. Een duidelijker beeld van legale transporten op EU-niveau zou ons ook een betere indicatie geven van illegale praktijken.

Dit niveau van rapportage is al in gang gezet op nationaal niveau. Veel landen produceren al meer gedetailleerde nationale statistieken over de in- en uitvoer van afval. Daarom zou een uitgebreidere rapportageplicht de last voor de lidstaten in dat opzicht niet noemenswaardig verzwaren.