Governance – samenwerken voor duurzaam bodembeheer

‘Land’ kan in ons dagelijkse taalgebruik heel veel verschillende betekenissen hebben. Soms bedoelen we er een gebied mee op het oppervlak van de landmassa van onze planeet. Maar het begrip kan ook de bodem, gesteente, zand of waterlichamen op het oppervlak en in de bovenste lagen van de aarde aanduiden. In weer andere gevallen bedoelen we er ook alle mineralen en andere rijkdommen in een gebied mee - zoals grondwater, olie en edelstenen - die zich dieper in de bodem bevinden. En voor plattelandsgemeenschappen of hobbytuiniers in de stad kan land zelfs staan voor een persoonlijke, culturele band met de landelijke manier van leven, of een band met de natuur.

Land: handelswaar of publiek bezit?

De marktwaarde van land (een bepaald gebied) kan sterk verschillen, afhankelijk van het gebruik, de locatie en de rijkdommen die het te bieden heeft. De geschiedenis telt vele verhalen over afgelegen of weinig geliefde gebieden waar na de vondst van olie of goud de grondprijzen omhoogschoten. Even talrijk zijn de voorbeelden van stadsdelen die zich van marginale wijken plotseling tot hotspots ontwikkelden, met stijgende grond- en vastgoedgoedprijzen als gevolg – zoals Kreuzberg in Berlijn, oorspronkelijk een buitenwijk langs de Berlijnse muur. Productieve grond kan ook een internationaal handelsgoed of investering zijn voor multinationals die overal in de wereld grote stukken land opkopen, vaak ten koste van kleinschalige lokale productie.

Het aanmerken van land als privébezit (als een handelsgoed dat kan worden gekocht en verkocht) is een concept dat per cultuur en per tijdsperiode verschilt. In traditioneel nomadische culturen, zoals de Sami in Noord-Finland en Zweden, is seizoensmigratie altijd de norm geweest, ook nu nog, zij het in mindere mate. Men legt er uitgestrekte afstanden af en leeft onderweg van de rijkdommen die de natuur te bieden heeft. Deze manier van leven vereist onbelemmerde toegang tot het landschap en de bijbehorende hulpbronnen. Het land wordt door de gemeenschap als geheel gebruikt en verzorgd. Daarbij zijn het land en de boven- en ondergrondse rijkdommen gemeenschappelijk bezit.

Land kan ook een gedeelde ruimte en een gedeeld goed zijn dat is aangewezen voor gebruik door een specifieke gemeenschap. In veel Turkse dorpen hebben de inwoners toegang tot duidelijk gemarkeerde weidegrond waarop de kudden van het betreffende dorp mogen grazen. Het wettelijke eigendom van het land kan berusten bij de staat of het dorp als gemeenschap, maar het dorp heeft het recht om de ruimte te gebruiken en te beslissen over hoe deze wordt gedeeld.

In sommige opzichten is deze manier van gebruik vergelijkbaar met die van andere openbare ruimtes. In stedelijke gebieden kunnen de autoriteiten bepaalde gebieden, zoals parken, openbare pleinen of voetgangerszones, aanwijzen voor gezamenlijk gebruik voor iedereen. Openbare ruimten kunnen land zijn dat eigendom is van de staat of van een overheidsinstantie.

Europa kent naast gemeenschappelijke openbare ruimten ook gebieden die duidelijk en wettelijk zijn aangemerkt als privébezit, en eigendom zijn van individuen of rechtspersonen, zoals bedrijven of organisaties. De grenzen van dit soort gebieden zijn duidelijk afgebakend, vaak met een hek of een muur, en vastgelegd en erkend door een officiële instantie, zoals het kadaster of de gemeente. Ongeacht het type landeigendom kunnen overheidsinstanties, via ruimtelijke-ordeningswetgeving, beslissen over de bestemming van specifieke gebieden, bijvoorbeeld wonen, bedrijvigheid, industrie of landbouw.

Bossen: openbaar of privébezit?

Het beheer van land en de bijbehorende hulpbronnen is nooit zwart-wit. Een gebied dat is aangemerkt als privébezit onder particulier beheer kan tegelijk fungeren als openbare ruimte met openbaar nut. Het komt voor dat een gebied wordt beschouwd als een openbare ruimte met openbaar nut, terwijl de hulpbronnen die het gebied oplevert handelsgoederen zijn die eigendom zijn van de wettelijke eigenaar. Een goed voorbeeld zijn de bossen in Finland.

Finland is voor meer dan 70% bedekt met bos en zo'n 60% van de Finse bossen, ondergebracht in zo'n 440 000 holdings, is eigendom van bijna 1 miljoen privépersonen of families. Deze relatief kleine bospercelen (gemiddeld 23 hectare per holding, ongeveer gelijk aan 32 voetbalvelden) worden van generatie op generatie doorgegeven. In de loop der tijd is het aantal landbouwers/boseigenaren aanzienlijk afgenomen, deels door vergrijzing van de bevolking en het wegtrekken van jonge mensen naar de stad. Het merendeel van de boseigenaren bestaat tegenwoordig uit gepensioneerden en het praktische beheer van de meeste gebieden is in handen van een groot netwerk van eigenarenverenigingen, verspreid over Finland. Aan de andere kant zijn deze privébossen opengesteld voor alle Finnen, zodat iedereen ervan profiteert.

Maar liefst meer dan 60% van de bossen in Europa is privébezit. Dit percentage verschilt wel per land en varieert van 75% in Zweden en Frankrijk tot minder dan 25% in Griekenland en Turkije. Bosbeheer en bosbouwactiviteiten kunnen onder beheer van publieke instanties vallen, of in handen zijn van particuliere bosbouwbedrijven.

Bij wie ligt de zorgplicht?

Om land en bodemrijkdommen te beschermen en het gebruik ervan te regelen, hebben verschillende beleidsniveaus regelgeving uitgewerkt  en maatregelen doorgevoerd. In Europa kunnen deze variëren van lokale bestemmingsplannen tot Europese wetgeving voor een beperking van industriële bodemverontreiniging. En van het verbinden van groene gebieden tot het beperken van fragmentatie en het uitbreiden van beschermde gebieden voor behoud van de natuurlijke diversiteit. Een aantal van deze maatregelen is nauw verbonden met economische sectoren of specifieke beleidsdomeinen. Zo zijn landbouwers onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU verplicht een aantal praktijken toe te passen om een ‘goede landbouw- en milieuconditie’ te bereiken. Een ander voorbeeld is het zevende milieuactieprogramma, dat richtinggevend is voor het Europees milieubeleid tot 2020. Hierin is de niet-bindende doelstelling ‘geen netto ruimtebeslag tegen 2050' opgenomen, die de uitbreiding van stedelijke gebieden ten koste van vaak vruchtbare landbouwgrond en bosgebieden een halt moet toeroepen. Ondanks dit soort maatregelen ontbreekt een samenhangende en alomvattende reeks beleidslijnen voor land en bodem. In een recent rapport van de Europese Rekenkamer wordt benadrukt dat de risico's verbonden aan woestijnvorming en bodemdegradatie toenemen en dat er onvoldoende samenhang is tussen de beleidsmaatregelen. Het advies van de rekenkamer is onder meer dat er een methodologie wordt ontwikkeld voor vaststelling van de mate van woestijnvorming en landdegradatie in de EU. Ook adviseert zij dat er voor lidstaten richtsnoeren worden ontwikkeld voor bodembescherming en om een halt toe te roepen aan bodemdegradatie.

De verantwoordelijkheid voor de praktische uitvoering van dit soort beleidsdoelen ligt niet alleen bij individuele betrokkenen, zoals landbouwers, consumenten of stedenbouwkundigen. Het is waar dat onze consumptiekeuzes, zoals het niet kopen van verzorgingsproducten met microplastics, ons eetpatroon en onze landbouwpraktijken van invloed zijn op de gezondheid van land en bodem, maar er zijn nog veel meer factoren en stakeholders die een rol spelen. Landbouwers kiezen soms onder druk van factoren als marktprijzen voor voedsel en grond, de productiviteit van land, klimaatverandering en druk van stadsuitbreiding noodgedwongen voor monocultuur of intensieve landbouwpraktijken om economisch levensvatbaar te blijven. Met het oog daarop is het niet vreemd dat veel landbouwgemeenschappen in Europa kampen met het uit productie nemen van landbouwgrond en naar de stad wegtrekkende jongeren, zeker in gebieden met een lage landbouwproductiviteit. En soms willen stedenbouwkundigen de stadsuitbreiding wel beperken door oude industrieterreinen om te vormen tot woonwijken, maar ontbreekt het de autoriteiten aan de benodigde middelen. In veel gevallen is de reiniging en sanering van de grond op industrieterreinen duurder dan de infrastructuur uitbreiden en op omliggende landbouwgrond bouwen.

Wie is verantwoordelijk?

Op sommige beleidsgebieden, zoals bodemverontreiniging, is de toekenning van verantwoordelijkheden een heel ingewikkelde zaak. Zo kan de verontreiniging op een akker bijvoorbeeld deels veroorzaakt zijn door overmatig gebruik van meststoffen en bestrijdingsmiddelen door de landbouwer. Daarnaast kunnen er nog andere verontreinigende stoffen in de bodem zitten die afkomstig zijn uit de transport-, industrie- of energiesector en door wind en regen of overstromingen zijn meegevoerd. En uiteindelijk profiteert de hele samenleving ervan dat er op de akker voedsel wordt verbouwd en naar de steden wordt vervoerd.

Een aantal bodemrijkdommen, zoals zand en grind, zijn wereldwijd verhandelde grondstoffen. Eindgebruikers kunnen zich op grote afstand van de winningslocatie bevinden. Volgens een recent rapport van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP) is de wereldwijde vraag naar zand de laatste twee decennia verdrievoudigd als gevolg van verstedelijking en infrastructuurontwikkelingen. Regelgeving en handhaving voor delfstoffenwinning kunnen van land tot land verschillen. Samen met een groeiende vraag en illegale zandwinning kunnen deze verschillen in regelgeving zorgen voor extra druk op toch al kwetsbare ecosystemen waar zand wordt gewonnen, zoals rivieren en kustgebieden. Op dezelfde manier kunnen ook andere mijnbouwactiviteiten – winning van kolen, kalksteen, edelmetalen of edelstenen – een grote impact hebben (bijv. verontreiniging of verwijdering van de teellaag) op ecosystemen in de nabijheid van de winningslocatie.

Een andere bestuurlijke uitdaging is het maken van afspraken over duidelijk meetbare doelen. We weten bijvoorbeeld dat organisch bodemmateriaal – zoals plantenresten – essentieel is voor een gezonde, productieve bodem en voor het temperen van de klimaatverandering. Met het oog hierop heeft de EU zich in haar Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa ten doel gesteld om de hoeveelheid organisch bodemmateriaal te laten toenemen. Maar hoe kunnen we nauwkeurig meten hoe goed we daarin slagen, als we niet weten hoeveel organisch materiaal de Europese bodem op dit moment bevat? Dat is de reden dat het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie het initiatief heeft genomen voor een eerste bodemonderzoek met zo'n 22 000 bodemmonsters uit de hele EU.

Bodem en land worden steeds meer erkend als onmisbare, eindige hulpbronnen voor Europa en de wereld, die onder steeds grotere druk komen te staan, onder meer door klimaatverandering en biodiversiteitsverlies. Zo biedt een recent verschenen speciaal rapport van het Intergouvernementele Panel inzake klimaatverandering een mondiaal perspectief op toekomstige uitdagingen, door in de context van klimaatverandering te kijken naar landdegradatie, duurzaam landbeheer, voedselveiligheid en fluxen van broeikasgassen in terrestrische ecosystemen. Een rapport van het IPBES (intergouvernementeel platform voor wetenschap en beleid inzake biodiversiteit en ecosysteemdiensten) benadrukt de omvang en gevolgen van landdegradatie in de wereld. Een meer recente wereldwijde beoordeling van het IPBES wijst op de steeds snellere afname van de biodiversiteit, inclusief op het land levende soorten, die onder meer wordt veroorzaakt door veranderingen in landgebruik.

In recente jaren is deze erkenning geleidelijk vertaald naar overkoepelende doelen en structuren. De doelstellingen voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties – en in het bijzonder SDG 15: Leven op het land en SDG 2: Alle honger de wereld uit – zijn afhankelijk van een gezonde bodem en duurzaam landgebruik. Het Global Soil Partnership van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) streeft samen met regionale samenwerkingsverbanden naar beter bestuur en bevordering van een duurzaam beheer van de bodem, door alle belanghebbenden, van landgebruikers tot beleidsmakers, bijeen te brengen voor het bespreken van bodemkwesties. In veel Europese beleidsdocumenten, waaronder de thematische strategie inzake bodembescherming en de biodiversiteitsstrategie van de EU, wordt opgeroepen tot bescherming van de bodem en waarborging van duurzaam gebruik van land en de bijbehorende rijkdommen.

Door de bestuurlijke complexiteit rond land en bodem zijn er ondanks deze wereldwijde en Europese inspanningen nog nauwelijks bindende doelstellingen, stimuleringsmiddelen en maatregelen voor de bescherming van land- en bodemrijkdommen.

Wel wordt er op meerdere plaatsen in de samenleving gewerkt aan initiatieven voor een beter beheer van land en bodem. Voorbeelden zijn initiatieven voor beter milieutoezicht, voorstellen voor beleidshervormingen (bijv. op het gebied van landbouw), onderzoeksinitiatieven en organisaties die milieuvriendelijke landbouw promoten, maar ook consumenten die duurzame producten kopen. Uiteindelijk liggen de zorgplicht en de verantwoordelijkheid bij ons allemaal; wij zelf zijn de gebruikers, eigenaren, regelgevers, beheerders en consumenten van land en bodem.