Zarządzanie – Wspólne działania na rzecz zrównoważonego gospodarowania gruntami

W naszym codziennym życiu „grunt” może oznaczać wiele rzeczy jednocześnie. Może odnosić się do przestrzeni na powierzchni masy lądowej naszej planety. Może również oznaczać glebę, skały, piasek lub jednolitą część wód na powierzchni Ziemi i jej górnych warstwach. W niektórych przypadkach pojęcie to może obejmować wszystkie minerały i inne zasoby, takie jak wody gruntowe, ropa i kamienie szlachetne znajdujące się w głębszych warstwach pod powierzchnią. Dla społeczności wiejskich lub amatorów ogrodnictwa miejskiego może nawet oznaczać osobistą i kulturową więź z wiejskim stylem życia lub więź z naturą.

Grunty: towar czy dobro publiczne?

Wartość rynkowa gruntu (danego obszaru) może różnić się znacząco w zależności od przeznaczenia, lokalizacji i zasobów, jakie oferuje. Historia jest pełna opowieści o odległych lub mniej popularnych obszarach, gdzie ceny gruntu znacznie wzrosły po odkryciu złóż ropy lub złota, lub o dzielnicach, takich jak Kreuzberg w Berlinie – peryferyjnej dzielnicy wzdłuż Muru Berlińskiego, która w szybkim tempie stała się centrum życia miejskiego, przy jednoczesnym wzroście cen gruntów i nieruchomości. Urodzajne grunty mogą również stanowić towar światowy lub inwestycję dla przedsiębiorstw wielonarodowych kupujących duże obszary na całym świecie, zwykle kosztem małych lokalnych produkcji.

Koncepcja klasyfikacji gruntów jako własności prywatnej (jako towaru, który można nabyć lub sprzedać) różni się w zależności od kultury i czasu. W tradycyjnie koczowniczych kulturach, takich jak Samowie z północnej Finlandii i Szwecji, sezonowa migracja na dalekie odległości i poleganie na zasobach naturalnych podczas drogi było i w mniejszym stopniu nadal jest normą. Taki styl życia zależy od nieograniczonego dostępu do krajobrazu i zasobów. Społeczność jako całość użytkuje grunty i dba o nie. W tym kontekście grunty i ich zasoby zlokalizowane nad i pod ziemią stanowią dobra wspólne.

Grunty mogą być również przestrzenią wspólną i dobrem wspólnym przeznaczonym do konkretnego użytku społeczności. Wiele wsi w Turcji ma dostęp do wyraźnie oznaczonych pastwisk przeznaczonych do użytku stad z danej wsi. Zgodnie z prawem grunty mogą należeć do państwa lub wsi jako społeczności, ale wieś ma prawo użytkować tę przestrzeń i decydować o jej podziale.

W pewnym sensie sytuacja wygląda podobnie w przypadku innych przestrzeni publicznych. Na obszarach miejskich władze mogą wyznaczać pewne obszary, takie jak parki, place publiczne lub strefy dla pieszych, które będą użytkowane i współdzielone przez wszystkich. Przestrzenie publiczne mogą obejmować grunty należące do państwa lub organu publicznego.

W Europie koncepcja przestrzeni wspólnych współistnieje z koncepcją obszarów, które są wyraźnie i zgodnie z prawem określone jako własność prywatna należąca do konkretnych osób lub podmiotów prawnych, takich jak firmy lub organizacje. Granice są wyraźnie oznaczone, często za pomocą płotu lub muru, oraz zarejestrowane i uznane przez oficjalne instytucje, takie jak rejestr gruntów lub gmina. Niezależnie od rodzaju własności gruntów, organy publiczne – na mocy przepisów dotyczących podziału gruntów na strefy – mogą również określić, w jaki sposób konkretne obszary mają być użytkowane, np. do celów mieszkalnych, handlowych, przemysłowych lub rolniczych.

Własność lasów: prywatne czy publiczne?

Gospodarowanie gruntami i ich zasobami nigdy nie było proste. Obszar wyznaczony jako własność prywatna zarządzana przez podmioty prywatne może również funkcjonować jako przestrzeń publiczna i może stanowić dobro publiczne. W niektórych przypadkach przestrzeń można uznać za przestrzeń publiczną stanowiącą dobro publiczne, natomiast jej zasoby są towarem należącym do prawnego właściciela, jak w przypadku fińskich lasów.

Ponad 70% powierzchni Finlandii pokrywają lasy, a ponad 60% powierzchni lasów fińskich, w skład których wchodzi ok. 440 000 gospodarstw, należy do niemal 1 miliona osób prywatnych lub rodzin. Te stosunkowo małe fragmenty lasu (średnio 23 hektary na gospodarstwo, powierzchnia równa mniej więcej 32 boiskom do piłki nożnej) przechodzą z pokolenia na pokolenie. Z czasem liczba rolników będących właścicielami lasu znacznie zmalała, częściowo z uwagi na starzenie się społeczeństwa i migrację młodych ludzi do miast. Obecnie emeryci stanowią największą grupę właścicieli lasów, a faktycznym gospodarowaniem większością tych obszarów zajmuje się rozległa sieć stowarzyszeń właścicieli w Finlandii. Wszyscy Finowie mają jednak dostęp do tych lasów prywatnych i mogą z nich korzystać.

W rzeczywistości ponad 60% lasów Europejskich należy do właścicieli prywatnych. Własność prywatna waha się od 75% w Szwecji i Francji do mniej niż 25% w Grecji i Turcji. Gospodarka leśna i działalność leśna mogą być zatem prowadzone przez podmioty publiczne lub powierzone prywatnym przedsiębiorstwom leśnym.

Do kogo należy obowiązek dochowania należytej staranności?

Aby chronić grunty i ich zasoby oraz sposób ich użytkowania, w ramach wielu struktur zarządzania wdrożono szereg strategii i środków. W Europie mogą one obejmować lokalne przepisy dotyczące podziału na strefy oraz przepisy europejskie ukierunkowane na ograniczenie procesów uwalniania zanieczyszczeń przemysłowych do gruntów lub zapewnienie spójności terenów zieleni w celu ograniczenia fragmentacji oraz rozszerzanie obszarów chronionych w celu ochrony różnorodności przyrody. Niektóre z tych środków są ściśle związane z sektorami gospodarczymi lub określonymi obszarami polityki. Na przykład wspólna polityka rolna UE zobowiązuje rolników do przyjęcia zbioru praktyk w celu osiągnięcia „norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska”. Podobnie siódmy unijny program działań w zakresie środowiska wyznaczający ramy polityki ochrony środowiska UE do 2020 r. obejmuje niewiążące zobowiązanie dotyczące „osiągnięcia poziomu zerowego netto do 2050 r.” wskaźnika zajmowania gruntów ukierunkowane na zahamowanie rozrastania się obszarów miejskich często na żyznych gruntach rolnych i lasach. Pomimo, że istnieją powyższe środki nie ma spójnego i kompleksowego zbioru strategii dedykowanych gruntom i glebom. W najnowszym sprawozdaniu opracowanym przez Europejski Trybunał Obrachunkowy podkreślono, że ryzyko związane z pustynnieniem i degradacją gruntów wzrasta oraz że działaniom politycznym brakuje spójności. Trybunał Obrachunkowy zaleca między innymi określenie metody oceny zakresu zjawiska pustynnienia i degradacji gruntów w UE oraz przedstawienie państwom członkowskim wytycznych dotyczących ochrony gleb i osiągnięcia neutralności w odniesieniu do degradacji gruntów.

Osiągnięcie wspomnianych wcześniej celów polityki poprzez  działania w terenie, nie jest wyłącznie obowiązkiem poszczególnych zainteresowanych stron, takich jak rolnicy, konsumenci czy urbaniści. Chociaż nasze wybory konsumenckie, takie jak unikanie środków higieny osobistej zawierających mikrodrobiny plastiku, dieta i praktyki rolne, mogą mieć wpływ na zdrowie naszych gleb i gruntów, w grę wchodzi wiele innych czynników i zainteresowanych stron. Rynkowe ceny żywności i gruntów, produktywność gruntów, zmiany klimatu i presja wynikająca z niekontrolowanego rozrastania się miast mogą zmusić rolników do stosowania rolnictwa monokulturowego lub intensywnego w celu zachowania opłacalności ekonomicznej. Nie dziwi fakt, że wiele społeczności rolniczych w Europie zmaga się z problemem porzuconych gruntów i migracji młodych ludzi do miast, szczególnie z obszarów o niskiej wydajności rolnictwa. Podobnie poszczególni urbaniści mogą zdecydować się na ograniczenie niekontrolowanego rozrastania się miast przez przekształcanie historycznych terenów przemysłowych w nowe obszary miejskie, jednak władze danego miasta mogą nie dysponować niezbędnymi zasobami. W wielu przypadkach oczyszczanie i remediacja gruntów na obszarach przemysłowych mogą być bardziej kosztowne niż rozbudowa infrastruktury i zabudowy na gruntach rolnych.

Kto jest za to odpowiedzialny?

W przypadku niektórych obszarów polityki, takich jak zanieczyszczenie gleby, podział obowiązków może być niezmiernie trudny. Na danym polu niektóre zanieczyszczenia mogą być spowodowane użyciem zbyt dużej ilości nawozów i pestycydów zastosowanych przez rolnika. Dodatkowo mogą tam trafiać zanieczyszczenia z transportu, przemysłu lub energetyki przenoszone z innych lokalizacji przez wiatr i deszcz lub w wyniku powodzi. W końcowym rozrachunku większa część społeczeństwa korzysta z żywności produkowanej na polu i z jej transportu do miast.

Niektóre zasoby gruntów, w tym piaski i żwiry, są towarami na rynku światowym, a ich użytkownicy końcowi mogą znajdować się dość daleko od miejsca wydobycia. Zgodnie z najnowszym raportem opracowanym w ramach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska w ciągu ostatnich dwudziestu lat światowy popyt na piasek wzrósł trzykrotnie w wyniku urbanizacji i rozwoju infrastruktury. Przepisy dotyczące wydobycia i sposób ich egzekwowania mogą różnić się w zależności od państwa. W połączeniu z rosnącym popytem i nielegalnymi praktykami wydobycia, te różnice w zarządzaniu mogą wywierać dodatkową presję na już wrażliwe ekosystemy, takie jak rzeki i obszary przybrzeżne, skąd wydobywany jest piasek. Podobnie inne rodzaje działalności wydobywczej – wydobycie węgla, wapienia, metali szlachetnych lub kamieni szlachetnych – mogą mieć równie znaczący wpływ na sąsiednie ekosystemy (np. poprzez zanieczyszczenie lub usunięcie wierzchniej warstwy gleby).

Określanie i ustalanie wymiernych celów może stanowić kolejne wyzwanie w zakresie zarządzania. Wiemy na przykład, że materia organiczna gleby – jak pozostałości roślin – jest jednym z kluczowych czynników zapewniających dobrą kondycję i produktywność gleb oraz ma znaczenie dla łagodzenia zmian klimatu. Biorąc pod uwagę ten fakt, UE zobowiązała się do zwiększenia materii organicznej w glebie w ramach swojego Planu działania na rzecz zasobooszczędnej Europy. W jaki sposób możemy jednak dokładnie zmierzyć ten przyrost, jeżeli nie znamy obecnej zawartości materii organicznej w glebach europejskich? W tym celu Wspólne Centrum Badawcze Unii Europejskiej przeprowadziło wstępne badanie gleby obejmujące ok. 22 000 próbek gleby z całej Europy.

Gleby i grunty w Europie i na całym świecie coraz częściej uznawane są za niezbędne i wyczerpywalne zasoby, które poddawane są coraz większej presji związanej m.in ze zmianami klimatu i utratą różnorodności biologicznej. Na przykład w raporcie specjalnym sporządzonym przez Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu w ujęciu globalnym przedstawiono przyszłe wyzwania uwzględniające degradację gruntów, zrównoważone gospodarowanie gruntami, bezpieczeństwo żywności i cyrkulację gazów cieplarnianych w ekosystemach lądowych w kontekście zmian klimatu. W sprawozdaniu IPBES (Międzyrządowej Platformy Naukowo-Politycznej w sprawie Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów) podkreślono zakres globalnej degradacji gruntów i jej skutki. W najnowszej globalnej ocenie przeprowadzonej przez IPBES zwrócono uwagę na coraz szybszy spadek różnorodności biologicznej, w tym spadek liczby gatunków lądowych, spowodowany, m.in. zmianami w sposobie użytkowaniu gruntów.

W ostatnich latach zainteresowanie kwestią gruntów i gleb stopniowo przekładało się na przyjmowanie nadrzędnych celów i tworzenie struktur. Cele Zrównoważonego Rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych – w szczególności cel nr 15: Życie na lądzie i cel nr 2: Zero głodu – są uzależnione od zdrowej gleby i zrównoważonego użytkowania gruntów. Celem globalnego partnerstwa na rzecz gleb Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) oraz regionalnych partnerstw jest usprawnienie zarządzania i promowanie zrównoważonego gospodarowania glebami przez integrację wszystkich zainteresowanych stron, od użytkowników gruntów po decydentów, w celu omówienia kwestii dotyczących gleb. W ramach wielu dokumentów politycznych UE, w tym w ramach strategii tematycznej w dziedzinie ochrony gleby oraz europejskiej strategii ochrony różnorodności biologicznej, kraje wezwano do ochrony gleb i zapewnienia zrównoważonego użytkowania gruntów i ich zasobów.

Ze względu na złożony charakter zarządzania związanego z glebą i gruntami, pomimo istniejących inicjatyw na szczeblu światowym i europejskim, w dużej mierze brakuje wiążących celów, zachęt i środków służących ochronie zasobów gleb i gruntów.

Aby zapewnić lepsze użytkowanie gruntów i gleb obecnie przedstawiciele różnych grup społecznych realizują szereg inicjatyw. Obejmują one usprawnianie procesu monitorowania środowiska, wnioski dotyczące reformy polityki (np. w zakresie rolnictwa), inicjatywy badawcze oraz powoływanie stowarzyszeń promujących rolnictwo przyjazne dla środowiska, a także kupowanie przez konsumentów zrównoważonych produktów spożywczych. Ostatecznie na nas wszystkich spoczywa obowiązek dochowania należytej staranności i wszyscy ponosimy odpowiedzialność, ponieważ jesteśmy użytkownikami, właścicielami, organami regulacyjnymi, zarządcami i konsumentami korzystającymi z zasobów gruntów i gleb.