Kormányzás – Közös fellépés a fenntartható területgazdálkodás érdekében

Mindennapi életünkben a „föld” egyszerre több dolgot is jelenthet. Utalhat bolygónk szárazföldi területének egy felszíni zugára. Jelentheti a Föld felszínén és felső rétegeiben lévő talajt, sziklákat, homokot vagy víztesteket. Néhány esetben magában foglalhatja a terület mélyén lévő összes ásványi anyagot és egyéb erőforrást, például a vizet, kőolajat és drágaköveket. A vidéki közösségek vagy a városi hobbikertészek számára a vidéki életmódhoz való személyes vagy kulturális kötődést vagy a természethez fűződő viszonyt is jelentheti.

Föld: áru vagy közjószág?

A föld (egy adott terület) piaci értéke használatától, elhelyezkedésétől és a benne tárolt erőforrásoktól függően jelentősen változhat. A történelem tele van olyan történetekkel, amikor egy távoli vagy nem túl népszerű területen a földárak az egekbe szöktek, miután olajat vagy aranyat tártak fel ott, illetve olyan környékek történeteivel, mint a berlini Kreuzberg, amely peremkerület volt a berlini fal mentén, majd gyorsan a városi élet központjává vált emelkedő föld- és ingatlanárak mellett. A termékeny föld globális árucikk vagy a multinacionális vállalatok befektetése is lehet, amelyek világszerte nagy területeket vásárolnak fel, gyakran a kisüzemi helyi termelés rovására.

A föld, mint magántulajdon (árucikk, amely megvásárolható és eladható) kijelölésének koncepciója kultúránként és időszakonként eltérő. A tradicionális nomád kultúrákban, például az észak-finn és svéd számi törzseknél az évszakonként óriási távolságokat bejáró vándorlás és az út menti természeti erőforrásoktól való függés volt a megszokott, és kisebb mértékben most is az. Ez az életmód a tájhoz és az erőforrásaihoz való akadálytalan hozzáféréstől függ. Az egész közösség használja a földet és törődik vele. Ebben az összefüggésben a föld és a felszín alatti és feletti erőforrások közjavak.

A föld lehet egy közös tér és egy adott közösségi használatára rendelt közös jószág is. Törökországban számos falunak egyértelműen kijelölt legelőkhöz van hozzáférése, amelyet az adott falu csordái használhatnak. Jogilag a terület tartozhat az államhoz vagy a faluhoz, mint közösséghez, de a falunak van joga használni a teret, és dönteni arról, hogyan osztja azt meg.

Bizonyos módon ez hasonlít más közterületekhez. A városi térségekben a hatóságok kijelölhetnek bizonyos területeket, például parkokat, köztereket vagy sétálóövezeteket, amelyet mindenki használhat, és amelyen mindenki osztozik. A közterületek közé tartozhatnak az állam vagy egy közigazgatási szerv tulajdonában lévő területek. 

Európában a közös közterületek fogalma együtt létezik azon területek fogalmával, amelyeket egyértelműen és jogilag magántulajdonként határoznak meg, magánszemélyekhez vagy jogi személyekhez, például vállalatokhoz vagy szervezetekhez tartoznak. A határokat egyértelműen, gyakran kerítéssel vagy fallal jelölik, a tulajdonjogot pedig hivatalos intézmény, például földhivatal vagy önkormányzat veszi nyilvántartásba és ismeri el. A földtulajdonjog típusától függetlenül a közigazgatási szervek az övezeteket kijelölő jogszabályokkal azt is meghatározhatják, hogyan kell használni egy adott területet, például lakóövezetként, illetve kereskedelmi, ipari vagy mezőgazdasági célra. 

Az erdők tulajdonjoga: magán vagy állami?

A földterület és erőforrásainak szabályozása sohasem volt egyszerű. Egy magántulajdonként kijelölt és magánszemélyek által kezelt terület is működhet közterületként, és szolgáltathat közjavakat. Bizonyos esetekben az a tér tekinthető közterületnek, amely közjavakat szolgáltat, miközben erőforrásai olyan áruk, amelyek a jogszerű tulajdonoshoz tartoznak, mint például a finn erdők esetében.

Finnország területének több mint 70 %-át erdők borítják, és a finn erdők kb. 60 %-a[i], amely mintegy 440 000 gazdaságból áll, majdnem 1 millió magánszemély vagy család tulajdonában van. Ezek a viszonylag kis erdőrészek (átlagosan gazdaságonként 23 hektár, ami nagyjából 32 futballpályának felel meg) generációról generációra szállnak át. Idővel az erdőtulajdonos gazdálkodók száma jelentősen visszaesett, részben a népesség elöregedése és a fiatalok városokba költözése miatt. Napjainkban az erdőtulajdonosok legnagyobb csoportját a nyugdíjasok alkotják, és a területek többségének tényleges kezelését a tulajdonosok szövetségeinek egész Finnországot felölelő kiterjedt hálózata látja el. Mégis minden finn ember hozzáférhet ezekhez a magánerdőkhöz, és élvezheti azokat. 

Valójában az európai erdők több mint 60 %-a[ii] magántulajdonban van. A magántulajdon aránya 75 % (Svédországban és Franciaországban) és a kevesebb mint 25 % (Görögországban és Törökországban) között ingadozik. Az erdőgazdálkodást és az erdészeti tevékenységeket végezhetik állami szervek, illetve átadhatják magán erdészeti társaságoknak.

Kinek a kötelessége a gondozás?

A föld és erőforrásainak védelme érdekében, valamint a felhasználás módjára vonatkozóan a különböző kormányzati struktúrák számos szakpolitikát és intézkedést hoztak. Európában ezek helyi övezetkijelölő rendeletektől európai jogszabályokig terjedhetnek, amelyek célja az ipari szennyező anyagok kibocsátásának csökkentése a földekre; a szétszabdaltság csökkentése érdekében a zöldterületek összekapcsolásától,egészen a védett területek kiterjesztéséig a természet sokféleségének megőrzése érdekében. Ezen intézkedések némelyike szorosan kapcsolódik gazdasági szektorokhoz vagy egyes szakpolitikai területekhez. Például az EU közös agrárpolitikája[iii] megköveteli a mezőgazdasági termelőktől  gyakorlatok sorának bevezetését a jó mezőgazdasági és környezeti állapot elérése érdekében. Hasonlóképpen az EU környezetvédelmi politikájának 2020-ig utat mutató hetedik környezetvédelmi cselekvési program[iv] egy nem kötelező vállalást tartalmaz arra, hogy 2050-ig megállítsák a földterület-kivonást, azzal a céllal, hogy megakadályozzák a városi területek továbbterjedését a gyakran termékeny mezőgazdasági területekre és erdőkre. Ezen intézkedések ellenére nincs a földre és a talajra vonatkozó koherens és átfogó szakpolitikai intézkedéscsomag. Az Európai Számvevőszék legutóbbi jelentése[v] hangsúlyozza, hogy egyre nagyobbak a sivatagosodással és talajromlással kapcsolatos kockázatok, a szakpolitikai intézkedések pedig nem koherensek. A Számvevőszék egyebek mellett azt ajánlja, hogy hozzanak létre egy módszertant az EU-ban tapasztalható sivatagosodás és talajromlás értékelésére, és adjanak iránymutatást a tagállamok számára a talaj megőrzéséhez és a talajromlás megakadályozásáról. 

Amikor arra kerül sor, hogy e politikai célok elérése érdekében helyi szinten kell cselekedni, akkor ez nem hárulhat csak az egyéni érdekeltekre, például a mezőgazdasági termelőkre, fogyasztókra vagy várostervezőkre. Bár fogyasztási döntéseink, például hogy kerüljük a mikroműanyagokat tartalmazó szépségápolási termékeket, valamint az étrendünk és a mezőgazdasági gyakorlatok befolyásolhatják a talaj és a föld egészséges állapotát, számos egyéb tényező és más érdekelt fél is szerepet játszik. Az élelmiszerek és a föld piaci ára, a föld termelékenysége, az éghajlatváltozás és a városok terjeszkedése által okozott terhelés arra kényszerítheti a mezőgazdasági termelőket, hogy a gazdasági életképességük megtartása érdekében monokultúrás vagy intenzív gazdálkodási módszereket alkalmazzanak. Nem meglepő, hogy Európában sok gazdálkodó közösség szembesül felhagyott földekkel és a városi térségekbe elvándorló fiatalokkal, különösen az alacsony mezőgazdasági termelékenységű területeken. Ugyanígy a várostervezők is választhatják a városok terjeszkedésének korlátozását a régi ipartelepek új városi övezetekké való alakításával, azonban a hatóságok esetleg nem rendelkeznek a szükséges erőforrásokkal. Az ipari térségekben a földterület megtisztítása és helyreállítása gyakran költségesebb, mint az infrastruktúra kiterjesztése és a mezőgazdasági területek beépítése.

Ki a felelős?

Néhány szakpolitikai területen, például a talajszennyezés esetében rendkívül nehéz lehet a felelősségek megállapítása. Egy adott tábla szennyeződhet attól, hogy a gazdálkodó túl sok műtrágyát és peszticidet használ. A közlekedés, az ipar vagy az energiaágazatok által kibocsátott további szennyező anyagokat szállíthat oda a szél és az eső, illetve az áradások. Végül a tágabb társadalom számára jelent hasznot a területen termelt élelmiszer és annak városokba szállítása.

Néhány szárazföldi erőforrás, köztük a homok és a kavics, globális árucikk. A végfelhasználók meglehetősen távol lehetnek a kitermelés helyszínétől. Az ENSZ Környezetvédelmi Programjának legutóbbi jelentése[vi] szerint a homok iránti globális kereslet az utóbbi két évtizedben megháromszorozódott az urbanizáció és az infrastrukturális fejlesztések miatt. A kitermelésre vonatkozó szabályok és azok érvényesítése országonként eltérő lehet. A növekvő kereslet és az illegális kitermelési gyakorlat mellett ezek a kormányzásbeli különbségek további terhelést jelenthetnek a már amúgy is sérülékeny ökoszisztémákra, például a folyókra és a tengerparti területekre, ahol a homokot kitermelik. A többi bányászati tevékenység is – a szén-, mészkő-, nemesfém vagy drágakőbányászat – hasonlóan jelentős hatást fejthet ki a kitermelési hely közelében lévő ökoszisztémákra (pl. szennyezés vagy a termőtalajréteg eltávolítása).

A mérhető célok meghatározása és elfogadása újabb kormányzási kihívást jelenthet. Például tudjuk, hogy a talaj szervesanyag-tartalma – például növényi maradványok formájában – létfontosságú az egészséges és termékeny talaj és az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából. Ennek fényében az EU az erőforrás-hatékony Európa megvalósításának ütemtervében[vii] kötelezettséget vállalt arra, hogy növeli a talaj szervesanyag-tartalmát. De hogyan tudjuk pontosan mérni a változást, ha nem ismerjük a szerves anyagok jelenlegi mennyiségét Európa talajaiban? Ezért az Európai Bizottság Közös Kutatóközpontja elindította az első talajfelmérést[viii], amely az EU különböző részeiből érkező mintegy 22 000 talajmintából áll. 

A talajt és a földet globálisan és Európában is egyre inkább létfontosságú és véges erőforrásként ismerik el, amelyet fokozódó terhelés ér, az éghajlatváltozás és a biológiai sokféleség csökkenése miatt is. Például az Éghajlatváltozási Kormányközi Testület különjelentése[ix] globális perspektívába helyezi az előttünk álló kihívásokat, az éghajlatváltozással összefüggésben vizsgálva a talajromlást, a fenntartható területgazdálkodást, az élelmezésbiztonságot és az üvegházhatású gázok beáramlását a szárazföldi ökoszisztémákba. Az IPBES (a biológiai sokféleséggel és az ökoszisztéma-szolgáltatásokkal foglalkozó kormányközi tudományos szakpolitikai platform) jelentése rámutat a globális talajromlás mértékére[x] és annak következményeire. Az IPBES egyik újabb globális értékelése[xi] felhívja a figyelmet a biodiverzitás, ezen belül a szárazföldi fajok csökkenésének gyorsuló ütemére, amit más tényezők mellett a földhasználat megváltozása vált ki. 

Az elmúlt években ez a felismerés fokozatosan átfogó célokban és struktúrában fogalmazódott meg. Az Egyesült Nemzetek fenntartható fejlődési céljai – különösen a 15. cél: Élet a földeken[xii] és a 2. cél: Az éhezés felszámolása[xiii] — az egészséges talajtól és a fenntartható földhasználattól függenek. Az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetének talajjal kapcsolatos globális partnersége[xiv] a regionális partnerségeivel együtt a kormányzás javítására törekszik, és előmozdítja a fenntartható talajgazdálkodást azzal, hogy a talajjal kapcsolatos kérdések megvitatása érdekében egy asztalhoz ülteti az összes érdekelt felet, a földhasználóktól kezdve a politikai döntéshozókig. Számos uniós szakpolitikai dokumentum, köztük az EU talajra vonatkozó tematikus stratégiája[xv] és a biodiverzitás stratégia[xvi], szorgalmazza a talaj védelmét, valamint a földterületek és erőforrásaik fenntartható használatát.

A talajhoz és a földhöz kapcsolódó kormányzási kérdések összetettsége miatt e globális és európai erőfeszítések ellenére jórészt hiányoznak a talaj és a föld védelmére irányuló kötelező célok, ösztönzők és intézkedések.

Mindazonáltal a társadalom minden szintjén indultak különféle kezdeményezések a jobb terület- és talajgazdálkodás érdekében. Ezen kezdeményezések a környezetvédelmi monitoring javításától, a szakpolitikai reformjavaslatokon (pl. mezőgazdaság) és a környezetbarát gazdálkodást előmozdító kutatási kezdeményezéseken és szövetségeken keresztül a fenntartható élelmiszereket vásárló fogyasztókig terjednek. Végső soron mindannyiunk feladata a gondoskodás, és mindannyian felelősek vagyunk, hiszen mi vagyunk a föld és a talaj használói, tulajdonosai, szabályozói, kezelői és fogyasztói.