Governance – Gemeinsames Handeln für eine nachhaltige Raumordnung

In unserem täglichen Leben kann „Land“ viele Dinge auf einmal bedeuten. Es kann sich auf einen Raum auf der Oberfläche der Landmasse unseres Planeten beziehen. Es kann auch den Boden, Felsen, Sand oder Gewässer auf der Erdoberfläche und ihren oberen Schichten bedeuten. In manchen Fällen kann es alle Mineralien und andere Ressourcen wie Grundwasser, Öl und Edelsteine in den Tiefen eines Gebietes umfassen. Für ländliche Gemeinschaften oder Anhänger des Urban Gardening kann es sogar eine persönliche und kulturelle Verbindung mit der ländlichen Lebensweise oder eine Verbindung zur Natur bedeuten.

Land: Ware oder öffentliches Gut?

Der Marktwert von Land (einer bestimmten Fläche) kann je nach Nutzung, Standort und den darin enthaltenen Ressourcen stark variieren. Die Geschichte ist voll von Berichten über abgelegene oder weniger beliebte Gebiete, in denen die Grundstückspreise nach der Entdeckung von Öl oder Gold in die Höhe schnellen, oder über Viertel wie Kreuzberg in Berlin, das ein Randviertel im Schatten der Berliner Mauer war und rasch zum Mittelpunkt des städtischen Lebens mit steigenden Grundstücks- und Immobilienpreisen wurde. Produktives Land kann auch eine globale Ware oder eine Investition für multinationale Unternehmen sein, die große Flächen auf der ganzen Welt kaufen, was oft auf Kosten der kleinen lokalen Produktion geht.

Das Konzept, Land als Privateigentum (als Ware, die gekauft und verkauft werden kann) zu bezeichnen, variiert je nach Kultur und im Laufe der Zeit. In traditionell nomadischen Kulturen wie den Sami in Nordfinnland und Schweden waren die saisonale Wanderung über weite Entfernungen und die Abhängigkeit von natürlichen Ressourcen auf diesem Weg die Regel und sind es in geringerem Maße noch. Diese Lebensweise ist auf den ungehinderten Zugang zur Landschaft und zu ihren Ressourcen angewiesen. Die Gemeinschaft als Ganzes nutzt und pflegt das Land. In diesem Zusammenhang sind das Land und seine Ressourcen über und unter der Erde Gemeinschaftsgüter.

Land kann auch ein gemeinsamer Raum und ein gemeinsames Gut sein, das einer bestimmten Nutzung der Gemeinschaft zugewiesen ist. Viele Dörfer in der Türkei haben Zugang zu klar gekennzeichneten Weideflächen, die von den Herden dieses Dorfes genutzt werden. Rechtlich gesehen könnte das Land dem Staat oder dem Dorf als Gemeinschaft gehören, aber das Dorf hat das Recht, den Raum zu nutzen und zu entscheiden, wie er geteilt werden soll.

In gewisser Weise ähnelt dies anderen öffentlichen Räumen. In städtischen Gebieten können die Behörden einige Bereiche wie Parks, öffentliche Plätze oder Fußgängerzonen festlegen, die von allen genutzt und geteilt werden sollen. Öffentliche Räume können Land umfassen, das dem Staat oder einer Behörde gehört.

In Europa existiert das Konzept von gemeinsamen öffentlichen Räumen neben dem Konzept der Flächen, die klar und nach dem Gesetz als Privateigentum definiert sind und natürlichen Personen oder juristischen Personen wie Unternehmen oder Organisationen gehören. Die Abgrenzungen sind deutlich gekennzeichnet, oft durch einen Zaun oder eine Mauer, und von einer amtlichen Einrichtung wie einem Grundbuchamt oder einer Gemeinde registriert und anerkannt. Unabhängig von der Art des Landeigentums kann die öffentliche Hand durch Bebauungsvorschriften auch festlegen, wie bestimmte Flächen genutzt werden sollen, z. B. für Wohn-, Gewerbe-, Industrie- oder Landwirtschaftszwecke.

Waldbesitz: privat oder öffentlich?

Die Verwaltung von Land und seinen Ressourcen war nie unkompliziert. Ein Gebiet, das als privates Eigentum von privaten Stellen verwaltet wird, kann auch als öffentlicher Raum fungieren und öffentliches Gut bereitstellen. In einigen Fällen kann der Raum als öffentlicher Raum betrachtet werden, der ein öffentliches Gut bereitstellt, während seine Ressourcen Waren sind, die dem rechtlichen Eigentümer gehören, wie es beispielsweise bei finnischen Wäldern der Fall ist.

Über 70 % der Fläche Finnlands sind mit Wäldern bedeckt, und etwa 60 % der finnischen Wälder[i], die aus rund 440 000 Privatwaldbetrieben bestehen, befinden sich im Besitz von fast 1 Million Privatpersonen oder Familien. Diese relativ kleinen Waldflächen (durchschnittlich 23 Hektar pro Betrieb, das entspricht etwa 32 Fußballfeldern) werden von einer Generation zur nächsten weitergegeben. Im Laufe der Zeit ist die Zahl der waldbesitzenden Landwirte deutlich zurückgegangen, was zum Teil auf eine alternde Bevölkerung und die Migration junger Menschen in die Städte zurückzuführen ist. Heute bilden Rentner die größte Gruppe von Waldbesitzern, und die derzeitige Bewirtschaftung der meisten dieser Gebiete erfolgt durch ein umfangreiches Netzwerk von Eigentümergemeinschaften in ganz Finnland. Doch dürfen alle Finnen diese privaten Wälder betreten und nutzen.

Mehr als 60 % der europäischen Wälder[ii] befinden sich in Privatbesitz. Der Anteil des Privateigentums reicht von 75 % in Schweden und Frankreich bis zu weniger als 25 % in Griechenland und der Türkei. Waldbewirtschaftung und forstwirtschaftliche Tätigkeiten können dann von öffentlichen Stellen durchgeführt oder privaten Forstunternehmen anvertraut werden.

Wer hat die Sorgfaltspflicht?

Um Land und seine Ressourcen sowie die Art ihrer Nutzung zu schützen, haben verschiedene Governance-Strukturen eine Reihe von Strategien und Maßnahmen erdacht. In Europa können diese von lokalen Bebauungsplänen bis hin zu europäischen Rechtsvorschriften reichen, die darauf abzielen, die Freisetzung industrieller Schadstoffe in das Land zu reduzieren; oder von der Zusammenlegung von Grünflächen zur Verringerung der Fragmentierung bis hin zur Ausweitung von Schutzgebieten zur Erhaltung der Vielfalt der Natur. Einige dieser Maßnahmen sind eng mit Wirtschaftszweigen oder bestimmten Politikbereichen verknüpft. So verlangt beispielsweise die Gemeinsame Agrarpolitik[iii] der EU, dass die Landwirte eine Reihe von Praktiken anwenden, um einen „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ zu erreichen. Ebenso enthält das Siebte Umweltaktionsprogramm[iv], das die Umweltpolitik der EU bis 2020 vorgibt, eine unverbindliche Verpflichtung mit der Bezeichnung „Netto-Null-Flächenverbrauch bis 2050“, um die Ausbreitung städtischer Gebiete in oft fruchtbare landwirtschaftliche Flächen und Wälder zu stoppen. Trotz solcher Maßnahmen gibt es kein kohärentes und umfassendes Maßnahmenpaket für Land und Boden. In einem neueren Bericht[v] des Europäischen Rechnungshofs (EuRH) wird betont, dass die mit Wüstenbildung und Bodendegradation verbundenen Risiken zunehmen und dass die politischen Maßnahmen nicht kohärent sind. Der EuRH empfiehlt unter anderem, eine Methodik zur Bewertung des Ausmaßes der Wüstenbildung und Landdegradation in der EU festzulegen und den Mitgliedstaaten Leitlinien für die Erhaltung des Bodens und die Erreichung der Neutralität der Landdegradation an die Hand zu geben.

Wenn es darum geht, vor Ort Maßnahmen zur Erreichung solcher politischen Ziele zu ergreifen, ist dies nicht allein Sache einzelner Interessengruppen wie Landwirte, Verbraucher oder Stadtplaner. Obwohl unsere Konsumentscheidungen wie die Vermeidung von Körperpflegeprodukten mit Mikroplastik, Ernährungsweisen oder landwirtschaftlichen Praktiken einen Einfluss auf die Gesundheit unserer Böden und des Landes haben können, spielen noch viele Faktoren und andere Interessengruppen eine Rolle. Die Marktpreise für Nahrungsmittel und Land, die Produktivität des Landes, der Klimawandel und der Druck durch die Zersiedelung können Landwirte dazu zwingen, eine Monokultur oder intensive landwirtschaftliche Praktiken zu betreiben, um wirtschaftlich rentabel zu bleiben. Es ist nicht verwunderlich, dass viele landwirtschaftliche Gemeinschaften in ganz Europa vor dem Problem der aufgegebenen Flächen stehen und junge Menschen in städtische Gebiete abwandern, vor allem in Gebieten mit geringer landwirtschaftlicher Produktivität. Ebenso können sich einzelne Stadtplaner dafür entscheiden, die Zersiedelung zu begrenzen, indem sie alte Industriegelände in neue Stadtgebiete umwandeln, doch fehlen den Behörden möglicherweise die erforderlichen Ressourcen. In vielen Fällen kann die Säuberung und Sanierung von Flächen in Industriegebieten teurer sein als der Ausbau der Infrastruktur und die Bebauung von Ackerland.

Wer ist verantwortlich?

In einigen Politikbereichen wie beispielsweise der Bodenverschmutzung kann es äußerst schwierig sein, Verantwortlichkeiten zuzuweisen. Auf einem bestimmten Feld kann eine gewisse Kontamination auf eine übermäßige Dünger- und Pestizidausbringung durch den Landwirt zurückzuführen sein. Zusätzliche Schadstoffe, die durch die Sektoren Verkehr, Industrie oder Energie freigesetzt werden, können durch Wind und Regen oder infolge von Überschwemmungen eingebracht worden sein. Letztendlich profitiert die Gesellschaft insgesamt von den auf dem Feld erzeugten Nahrungsmitteln und ihrem Transport in die Städte.

Einige der Landressourcen, darunter Sand und Kies, sind global gehandelte Waren. Die Endnutzer sind möglicherweise sehr weit von der Stätte der Gewinnung entfernt. Laut einem neueren Bericht von UN Environment[vi] (Umweltprogramm der Vereinten Nationen) hat sich die weltweite Nachfrage nach Sand in den letzten zwei Jahrzehnten aufgrund von Urbanisierung und Infrastrukturentwicklung verdreifacht. Die Vorschriften für die Gewinnung und ihre Durchsetzung können von Land zu Land unterschiedlich sein. Neben wachsender Nachfrage und illegalen Gewinnungsverfahren können diese Unterschiede in der Governance zu einem zusätzlichen Druck auf bereits gefährdete Ökosysteme wie Flüsse und Küstengebiete führen, in denen Sand gewonnen wird. Ebenso können andere Abbautätigkeiten – von Kohle, Kalkstein, Edelmetallen oder Edelsteinen – erhebliche Auswirkungen (z. B. Verunreinigung oder Entfernung von oberen Bodenschichten) auf Ökosysteme in der Nähe der Abbaustätten haben.

Die Festlegung und Vereinbarung messbarer Ziele kann eine weitere Herausforderung für die Governance darstellen. So wissen wir beispielsweise, dass organische Substanz im Boden – wie Pflanzenrückstände – für einen gesunden und produktiven Boden und für die Abschwächung des Klimawandels unerlässlich ist. Vor diesem Hintergrund hat sich die EU in ihrem Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa[vii] verpflichtet, den Anteil organischer Materie im Boden zu erhöhen. Aber wie können wir die Veränderung genau messen, wenn wir die aktuelle Menge an organischen Stoffen im europäischen Boden nicht kennen? Zu diesem Zweck hat die Gemeinsame Forschungsstelle der Europäischen Kommission eine erste Bodenuntersuchung[viii] mit rund 22. 000 Bodenproben aus der gesamten EU durchgeführt.

Weltweit und in Europa gelten Boden und Land zunehmend als lebenswichtige und endliche Ressourcen, die einem zunehmenden Druck ausgesetzt sind, unter anderem im Zusammenhang mit dem Klimawandel und dem Verlust der biologischen Vielfalt. So zeigt beispielsweise ein kürzlich erschienener Sonderbericht[ix] des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (Intergovernmental Panel on Climate Change) eine globale Perspektive auf die anstehenden Herausforderungen auf, indem er sich mit der Landdegradation, der nachhaltigen Landbewirtschaftung, der Nahrungsmittelsicherheit und den Treibhausgasflüssen in terrestrischen Ökosystemen im Zusammenhang mit dem Klimawandel befasst. Ein Bericht der IPBES (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services) unterstreicht den Umfang der globalen Bodendegradation[x] und ihre Auswirkungen. Eine neuere globale Bewertung[xi] der IPBES macht auf den zunehmenden Rückgang der biologischen Vielfalt einschließlich der an Land lebenden Arten aufmerksam, der unter anderem durch Veränderungen in der Landnutzung verursacht wird.

In den letzten Jahren wurde diese Erkenntnis schrittweise in übergreifende Ziele und Strukturen umgesetzt. Die Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung – insbesondere Ziel 15: Leben an Land[xii] und Ziel 2:Kein Hunger[xiii] – hängen von gesunden Böden und nachhaltiger Landnutzung ab. Die Globale Bodenpartnerschaft[xiv] der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen und ihre regionalen Partnerschaften zielen darauf ab, die Governance zu verbessern und die nachhaltige Bewirtschaftung des Bodens zu fördern, indem sie alle Interessengruppen – von Landnutzern bis zu politischen Entscheidungsträgern – für die Diskussion über Bodenfragen zusammenbringen. In vielen Strategiedokumenten der EU, darunter die Thematische Bodenstrategie[xv] und die Strategie zur Erhaltung der biologischen Vielfalt[xvi], werden Bodenschutz und die nachhaltige Nutzung von Land und seiner Ressourcen gefordert.

Angesichts der Komplexität der Governance in den Bereichen Boden und Land fehlen trotz dieser globalen und europäischen Bemühungen weitgehend verbindliche Ziele, Anreize und Maßnahmen zum Schutz der Boden- und Landressourcen.

In verschiedenen Teilen der Gesellschaft laufen jedoch mehrere Initiativen, um unser Land und unseren Boden besser zu verwalten. Sie reichen von der Verbesserung unserer Umweltüberwachung, Vorschlägen für politische Reformen (z. B. Landwirtschaft), Forschungsinitiativen und Vereinigungen zur Förderung einer umweltfreundlichen Landwirtschaft bis hin zu Verbrauchern, die nachhaltige Lebensmittel kaufen. Letztendlich haben wir alle eine Sorgfaltspflicht, und wir sind alle verantwortlich, da wir die Nutzer, Eigentümer, Regulierer, Manager und Verbraucher von Land und Boden sind.