Förvaltning – Samarbeta för en hållbar markförvaltning

I dagligt tal kan ordet ”mark” betyda många olika saker. Det kan avse ett område på ytan av vår planets landmassa. Det kan också avse jord, berg, sand eller vattenförekomster på jordytan och dess övre lager. I vissa fall kan begreppet omfatta alla mineraler och andra resurser som grundvatten, olja och ädelstenar som finns nere i marken inom ett visst område. För landsbygden eller amatörodlare i städerna kan begrepp som ”jord”, ”mark” och ”land” också användas för att förmedla en personlig och kulturell koppling till livsstilen på landsbygden eller till naturen.

Marken: en handelsvara eller en allmännytta?

Marknadsvärdet på mark (i ett visst område) kan variera avsevärt beroende på vad marken kan användas till, var den är belägen och vilka resurser den omfattar. I historien finns det många exempel på avlägsna, ganska impopulära områden där markpriserna skjutit i höjden efter att olja eller guld upptäckts där, eller om kvarter som Kreuzberg i Berlin, som var ett avlägset område när Berlinmuren fanns men som sedan snabbt blev en central del av staden med höga mark- och fastighetspriser. Produktiv mark kan också vara en global handelsvara eller en investering för multinationella företag som köper stora områden världen över, ofta på bekostnad av småskalig lokal produktion.

I vilken grad mark hanterats som privat egendom (som en vara som kan köpas och säljas) har varierat mellan olika kulturer och tidsepoker. I traditionellt nomadiska kulturer, såsom hos samerna i norra Sverige och Finland, har de säsongsbundna förflyttningarna över stora avstånd och beroendet av naturresurser längs vägen varit normen och är det delvis fortfarande. Denna livsstil är beroende av fri tillgång till landskapet och dess resurser. Samhället som helhet använder och tar hand om marken. I detta sammanhang är marken och dess resurser ovan och under jord för allmännyttan.

Marken kan också vara ett delat område och en delad nyttighet som ett visst samhälle får använda. Många byar i Turkiet har tillgång till betesmark med tydligt markerade gränser som får användas av den byns herdar. Juridiskt sett kan marken tillhöra staten eller byn i egenskap av samhälle, men byn har rätt att använda området och bestämma hur det ska fördelas.

I viss mån är detta system ganska likt det som används för andra allmänna platser. I stadsområden kan myndigheterna utse vissa områden, till exempel parker, offentliga torg eller gågator, som får användas och delas av alla. Allmänna platser kan omfatta mark som ägs av staten eller en offentlig myndighet.

I Europa existerar konceptet med gemensamma allmänna platser sida vid sida med konceptet privat egendom som tillhör enskilda personer eller juridiska personer som företag eller organisationer. Gränserna markeras tydligt, ofta med ett staket eller en mur, och registreras och godkänns av en officiell institution, såsom en fastighetsregistermyndighet eller en kommun. Oavsett vilken typ av markägande det rör sig om kan offentliga myndigheter genom lagar om fysisk planering också bestämma hur vissa områden ska användas, såsom för bostads-, handels-, industri- eller jordbruksändamål.

Skogarna: privat eller offentlig egendom?

Förvaltningen av mark och dess resurser har alltid varit en komplex fråga. Ett område som har utsetts till privat egendom och förvaltas av privata enheter kan också fungera som offentlig plats och vara för allmännyttan. I vissa fall kan utrymmet betraktas som en allmän plats som ger allmännytta medan dess resurser är handelsvaror som tillhör den rättsliga ägaren. Så är fallet med de finländska skogarna.

Mer än 70 procent av Finlands yta täcks av skog och omkring 60 procent av den finska skogen[i], som är uppdelad på cirka 440 000 skogsbruk, ägs av nästan en miljon privatpersoner eller familjer. Dessa relativt små skogsområden (i snitt 23 hektar per skogsbruk, motsvarande ungefär 32 fotbollsplaner) överförs från en generation till nästa. Med tiden har antalet skogsbrukare med egen skog minskat betydligt, delvis på grund av att befolkningen blivit äldre och den yngre generationen har flyttat till städerna. I dag är det främst pensionärer som äger skogen, och de flesta av dessa områden brukas i realiteten av ett omfattande nätverk av ägarföreningar i hela Finland. Dock har alla finländare tillgång till och kan njuta av dessa privata skogar.

Över 60 procent av Europas skogar[ii] är i själva verket privatägda. Det privata ägandet varierar från 75 procent i Sverige och Frankrike till mindre än 25 procent i Grekland och Turkiet. Skogsbruket och skogsnäringen kan sedan skötas av offentliga organ eller anförtros privata skogsföretag.

Vem bär ansvaret att vårda?

För att skydda marken och dess resurser samt hur de används, har man inom olika förvaltningsstrukturer infört en rad politiska strategier och åtgärder. I Europa kan det röra sig om alltifrån lokala föreskrifter om fysisk planering till EU-lagstiftning för att minska utsläppen av föroreningar till marken från industrin, grönområden som förbinds för att minska fragmenteringen eller om att skyddade områden utvidgas för att bevara naturens mångfald. Vissa av dessa åtgärder har en nära koppling till ekonomiska sektorer eller särskilda politikområden. Exempelvis innehåller EU:s gemensamma jordbrukspolitik[iii] krav på att jordbrukarna använder sig av en rad metoder för att uppnå ”god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden”. Likaså innehåller det sjunde miljöhandlingsprogrammet[iv], som är vägledande för EU:s miljöpolitik fram till 2020, ett icke-bindande åtagande om ”inget nettoianspråktagande av mark senast 2050” för att stoppa stadsområdenas expansion som ofta sker på bekostnad av bördig jordbruksmark och skogar. Trots sådana åtgärder finns det inte några samstämmiga och omfattande strategier som rör mark och jord. En nyligen offentliggjord rapport[v] från Europeiska revisionsrätten betonar att de risker som är förknippade med ökenspridningen och markförstöringen ökar och att de politiska åtgärderna inte är samstämmiga. Revisionsrätten rekommenderar bland annat att man fastställer en metod för att bedöma omfattningen av ökenspridningen och markförstöringen i EU och att man vägledning till medlemsstaterna om åtgärder för att bevara marken och uppnå markförstöringsneutralitet.

När det gäller att vidta åtgärder i praktiken för att uppnå sådana politiska mål är det inte bara enskilda aktörer som jordbrukare, konsumenter eller stadsplanerare som bär ansvaret. Visserligen kan våra konsumtionsval, såsom att undvika kroppsvårdsprodukter med mikroplast, kost eller jordbruksmetoder påverka hur våra jordar och vår mark mår, men även många andra faktorer och aktörer är inblandade. Marknadspriset på livsmedel och mark, markens produktivitet, klimatförändringar och trycket från urbaniseringen kan alla innebära att jordbrukarna tvingas ta till monokulturer eller intensiva jordbruksmetoder för att förbli ekonomiskt bärkraftiga. Det är inte förvånande att jordbruksmarken läggs ner i många jordbrukssamhällen i Europa och att den yngre generationen flyttar till städerna, särskilt i områden med låg produktivitet. Likaså kan enskilda stadsplanerare vilja begränsa stadsutbredningen genom att omvandla gamla industriområden till nya stadsområden, men myndigheterna kan sakna de resurser som krävs. I många fall kan det vara dyrare att rengöra och sanera marken i industriområden än att bygga ut infrastrukturen och bygga på jordbruksmark.

Vem är ansvarig?

Inom vissa politikområden, såsom markförorening, kan det vara mycket svårt att säga vem som bär ansvaret. Inom ett visst område kan en del av föroreningen bero på att jordbrukare använder onödigt mycket gödsel- och bekämpningsmedel. Ytterligare föroreningar från transport-, industri- eller energisektorn kan ha förts dit av vinden eller regnvattnet, eller vara ett resultat av översvämningar. I slutänden drar samhället i stort, nytta av de livsmedel som produceras ute på åkrarna och transporteras till städerna.

Vissa av markresurserna, bland annat sand och grus, är globala råvaror. Slutanvändarna kan befinna sig långt från utvinningsplatsen. Enligt en nyligen publicerad rapport från Unep[vi] (FN:s miljöprogram) har den globala efterfrågan på sand tredubblats under de senaste två årtiondena till följd av urbaniseringen och utbyggnaden av infrastruktur. Reglerna för utvinning och deras tillämpning varierar mellan länderna. Tillsammans med stigande efterfrågan och olagliga utvinningsmetoder kan dessa förvaltningsskillnader resultera i ytterligare påfrestningar på redan sårbara ekosystem, såsom floder och kustområden, där sanden utvinns. På samma sätt kan gruvdrift av andra material – såsom kol, kalksten, ädla metaller eller ädelstenar – ha liknande påverkan (till exempel genom förorening eller avlägsnande av matjordslager) på ekosystem i närheten av utvinningsplatserna.

En annan utmaning för förvaltningen är att definiera och enas om mätbara mål. Exempelvis vet vi att det är viktigt med organiskt material i jorden – såsom växtrester – för en frisk och produktiv jord och för att begränsa klimatförändringarna. Med tanke på detta har EU i sin färdplan för ett resurseffektivt Europa[vii] åtagit sig att öka markens innehåll av organiskt material. Men hur kan vi mäta förändringarna när vi inte vet hur mycket organiskt material som redan finns i Europas jordar? För att ta reda på detta har Europeiska kommissionens gemensamma forskningscentrum påbörjat en inledande jordundersökning[viii], som omfattar omkring 22 000 jordprover från hela EU.

I Europa och världen har jord och mark i allt högre utsträckning erkänts som en livsviktig och ändlig resurs som utsätts för allt större påfrestningar, bland annat kopplade till klimatförändringar och förlust av biologisk mångfald. Exempelvis ger en särskild rapport[ix] från FN:s klimatpanel som publicerades nyligen, ett globalt perspektiv på de framtida utmaningarna genom att undersöka markförstöring, hållbar markförvaltning, livsmedelstrygghet och flöden av växthusgaser i landbaserade ekosystem mot bakgrund av klimatförändringar. I en rapport från IPBES (den vetenskapliga kunskapsplattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster) betonas omfattningen av den globala markförstöringen[x] och dess konsekvenser. I en mer aktuell global utvärdering[xi] uppmärksammar IPBES den allt snabbare förlusten av biologisk mångfald, även av landlevande arter, vilket orsakas bland annat av skillnader i markanvändningen.

På senare år har detta erkännande successivt resulterat i övergripande mål och upplägg. FN:s mål för hållbar utveckling – särskilt mål 15: Ekosystem och biologisk mångfald[xii] och mål 2: Ingen hunger[xiii] – är beroende av friska jordar och hållbar markanvändning. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisations Global Soil Partnership[xiv] och dess lokala partner har som mål att förbättra förvaltningen och främja en hållbar markförvaltning genom att samla alla aktörer, från markanvändare till beslutsfattare, för att diskutera markrelaterade frågor. Många av EU:s policydokument, bland annat EU:s temainriktade strategin för markskydd[xv] och strategi för biologisk mångfald[xvi], kräver att jorden skyddas och att marken och dess resurser används på ett hållbart sätt.

Med tanke på den komplexa uppgift som det innebär att förvalta jord och mark saknas det i stor utsträckning bindande mål, incitament och åtgärder för att skydda jord- och markresurser trots ansträngningarna på global och europeisk nivå.

Inom olika delar av samhället pågår emellertid olika initiativ för att vi ska förvalta vår mark och jord på ett bättre sätt. Det rör sig om alltifrån bättre miljöövervakning, politiska reformförslag (t.ex. när det gäller jordbruket), forskningsinitiativ och föreningar som främjar miljövänligt jordbruk till konsumenter som köper hållbara livsmedel. Slutligen har vi alla ett aktsamhetsansvar och är alla ansvariga eftersom det är vi människor som använder, äger, stiftar lagar om, förvaltar och konsumerar marken och jorden.