Governance – Wasser in Bewegung

Von ihrer Quelle im Schwarzwald in Deutschland bis zum Delta an der Schwarzmeerküste durchquert die Donau Berge, Täler, Ebenen, unzählige Städte, darunter Wien, Bratislava, Budapest und Belgrad, und zehn Länder. Auf ihrer fast 3000 Kilometer langen Reise fließt die Donau mit Nebenflüssen zusammen, die Wasser aus neun weiteren Ländern mitführen. Heute sind Millionen von Menschen auf dem europäischen Kontinent auf die eine oder andere Weise mit der Donau und ihren Nebenflüssen verbunden.

Was flussaufwärts passiert, wirkt sich flussabwärts aus, aber nicht nur. Es ist klar, dass die flussaufwärts freigesetzten Schadstoffe flussabwärts transportiert werden, aber Schiffe, die flussaufwärts fahren, können die Ausbreitung gebietsfremder Arten erleichtern, wie im Falle der Asiatischen Körbchenmuschel, die sich in der Donau nach Westen ausbreitet und große Gebiete oft auf Kosten einheimischer Arten besiedeln kann. Wenn Schadstoffe oder gebietsfremde Arten in diese Gewässer gelangen, werden sie sofort zu einem kollektiven Problem.

Governance jenseits der Landmasse

Die derzeitigen Verwaltungsstrukturen basieren fast ausschließlich auf einer gemeinsamen Aufteilung der Landmasse in Gebiete. Wir können uns auf gemeinsame Regeln einigen, die in einem bestimmten Gebiet gelten, und Einrichtungen zur Durchsetzung dieser gemeinsamen Regeln schaffen. Wir können uns sogar auf Wirtschaftszonen auf See einigen und die dort vorhandenen Ressourcen in Anspruch nehmen. Bestimmten Schiffen kann gestattet werden, in diesen Zonen zu fischen; Unternehmen kann das Recht eingeräumt werden, Mineralien im Meeresboden zu erforschen. Aber was passiert, wenn die Fische nach Norden wandern oder schwimmende Inseln aus Plastik an den Ufern angespült werden?

Anders als die Landmasse ist das Wasser in ständiger Bewegung, egal in welcher Form, von einem einzigen Regentropfen bis hin zu einer starken Meeresströmung oder Sturmflut. Fischbestände und Schadstoffe, einschließlich unsichtbarer Chemikalien wie Pestizide und sichtbarer Schadstoffe wie Kunststoffe, halten sich nicht an geopolitische Grenzen und Wirtschaftszonen, die durch internationale Abkommen zwischen Staaten definiert wurden. Wie die Luft, die wir atmen, erfordern auch sauberere und gesündere Flüsse, Seen und Ozeane eine umfassendere Herangehensweise in Bezug auf die Governance, die auf regionaler und internationaler Zusammenarbeit beruht.

Flussgebietsmanagement

Die Annäherung an eine umfassendere Zusammenarbeit ist eines der Grundprinzipien der europäischen Wasserpolitik. Die EU-Wasserrahmenrichtlinie – einer der Eckpfeiler der Wassergesetzgebung der EU – sieht ein Flusssystem als eine einzige geografische und hydrologische Einheit, unabhängig von administrativen und politischen Grenzen. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, Bewirtschaftungspläne nach Einzugsgebieten zu erstellen. Da viele Flüsse Europas nationale Grenzen überschreiten, werden diese Flussgebietsmanagementpläne in Zusammenarbeit mit anderen Ländern entwickelt und umgesetzt, auch mit europäischen Ländern, die nicht Mitglied der EU sind.

Die Zusammenarbeit rund um die Donau ist eine der ältesten Initiativen des grenzüberschreitenden Wassermanagements, die bis in die späten 1800er Jahre zurückgeht. Im Laufe der Zeit hat sich der Schwerpunkt von der Schifffahrt auf Umweltfragen wie Umweltverschmutzung und Wasserqualität verlagert. Die Initiativen zur nachhaltigen Nutzung und Bewirtschaftung der Donau werden heute von der Internationalen Kommission zum Schutz der Donau (IKSD) koordiniert, der 14 Partnerstaaten (EU und Nicht-EU) und die EU selbst angehören, mit einem Mandat für das gesamte Donaueinzugsgebiet, das sowohl ihre Nebenflüsse als auch die Grundwasserressourcen umfasst. Die IKSD ist als verantwortliche Stelle für die Entwicklung und Umsetzung des Flussgebietsmanagementplans für die Donau anerkannt. Ähnliche Leitungsgremien gibt es auch für andere internationale Flussgebiete in der EU, darunter den Rhein und die Maas.

Die Wasserrahmenrichtlinie verpflichtet die Behörden auch, die Öffentlichkeit in Entscheidungsprozesse im Zusammenhang mit der Entwicklung und Umsetzung von Flussgebietsmanagementplänen einzubeziehen. Die Mitgliedstaaten oder die Behörden für das Flussgebietsmanagement können diese Verpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit auf verschiedene Weise erfüllen. Beispielsweise führt die IKSD die Öffentlichkeitsbeteiligung hauptsächlich durch, indem sie die Interessengruppen aktiv einbezieht und die Öffentlichkeit während der Entwicklungsphase von Flussgebietsmanagementplänen konsultiert.

Angesichts ihrer enormen Ausmaße gestaltet sich die Verwaltung der Ozeane nach wie vor als eine noch komplexere Herausforderung.

Ozeane – Von Handelsrouten zu Tiefseebergbaurechten

Für den Großteil der Menschheitsgeschichte waren Meere und Ozeane ein Rätsel, das von allen Seeleuten erforscht werden musste. Händler, Eindringlinge und Entdecker nutzten sie als Transportkorridore, die einen Hafen mit dem anderen verbinden. Die Kontrolle wichtiger Häfen und der sie verbindenden Seewege führte zu politischer und wirtschaftlicher Macht. Erst zu Beginn des 17. Jahrhunderts, auf dem Höhepunkt der nationalen Monopole über bestimmte Handelswege, wurde dieser Ansatz des ausschließlichen Zugangs in Frage gestellt.

Der niederländische Philosoph und Jurist Hugo Grotius behauptete im Jahr 1609 inMare liberum(Freiheit der Meere), dass die Meere internationales Territorium seien und kein Staat Souveränität über sie beanspruchen könne. Grotius' Werk hat nicht nur anderen Seefahrernationen, die am Welthandel teilnahmen, Legitimität verliehen, sondern auch eine grundlegende Rolle bei der Gestaltung des modernen Seerechts gespielt. Bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts umfasste das Recht einer Nation die Gewässer innerhalb eines Kanonenschusses (entsprechend etwa drei Seemeilen oder 5,6 Kilometer) vor ihrer Küste.

Die internationale Diskussion, die über das Recht der Nationen auf Zugang zu Seehandelsrouten begann, hat sich im Laufe der Zeit zu einer Diskussion über das Recht, Ressourcen zu gewinnen, gewandelt. Im Laufe des 20. Jahrhunderts erweiterten fast alle Länder ([1]) ihre Ansprüche. Diese Ansprüche variieren zwischen 12 Seemeilen (22 Kilometer) Hoheitsgewässern, 200 Seemeilen (370 Kilometer) für ausschließliche Wirtschaftszonen sowie 350 Seemeilen (650 Kilometer) für den Festlandsockel. Das geltende Völkerrecht ist weitgehend durch das im Jahr 1994 in Kraft getretene Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) geprägt.

Neben der Einführung gemeinsamer Regeln zur Abgrenzung der verschiedenen nationalen Zuständigkeitsbereiche sieht das Übereinkommen vor, dass die Staaten zum Schutz und zur Erhaltung der Meeresumwelt verpflichtet sind, und fordert eine internationale und regionale Zusammenarbeit. Darüber hinaus verweist das Übereinkommen auf den Grundsatz des gemeinsamen Erbes der Menschheit, wonach das Kultur- und Naturerbe in festgelegten Gebieten (in diesem Fall Meeresboden, Meeresgrund und Untergrund) für künftige Generationen erhalten und vor Ausbeutung geschützt werden soll.

In solch komplexen Governance-Strukturen ist es immer eine Herausforderung, sich auf gemeinsame Regeln zu einigen und das richtige Gleichgewicht zwischen dem Schutz des Naturerbes und den wirtschaftlichen Interessen zu finden.

Die Ratifizierung des Übereinkommens dauerte fast zwei Jahrzehnte, hauptsächlich aufgrund von Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf den Besitz und die Ausbeutung von Mineralien im Tiefseeboden und auf dem Meeresgrund. Mit dem Übereinkommen wurde ein internationales Gremium, die Internationale Meeresbodenbehörde, geschaffen, das die Exploration und Ausbeutung des Meeresbodens über die Grenzen des von den Ländern beanspruchten Gebiets hinaus kontrollieren und genehmigen soll.

Andere Governance-Strukturen und -Übereinkommen decken andere Aspekte der Meerespolitik ab. So ist die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) eine auf die Schifffahrt spezialisierte Organisation der Vereinten Nationen, die sich unter anderem mit der Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe befasst. Ursprünglich konzentrierte sich ihre Arbeit zum Schutz der Meere hauptsächlich auf die Ölverschmutzung, doch in den letzten Jahrzehnten wurde sie durch eine Reihe internationaler Übereinkommen auf die Bereiche der chemischen und sonstigen Verschmutzung sowie auf invasive Arten, die durch Ballastwasser transportiert werden, ausgedehnt.

Verunreinigungen im Wasser können durch Schadstoffe entstehen, die direkt ins Wasser oder in die Luft abgegeben werden. Einige dieser in die Atmosphäre freigesetzten Schadstoffe können später auf Land- und Wasserflächen enden. Einige dieser Schadstoffe, die sich auf die aquatische Umwelt auswirken, werden auch durch internationale Abkommen geregelt, wie das Stockholmer Übereinkommen über persistente organische Schadstoffe, das Minimata-Übereinkommen über Quecksilber und das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung.

Governance in Europas Meeren – global, europäisch und regional

Der EUA-Bericht „State of Europe's Seas“ kommt zu dem Schluss, dass die europäischen Meere als produktiv angesehen werden können, aber nicht als „gesund“ oder „sauber“. Trotz einiger Verbesserungen belasten einige wirtschaftliche Tätigkeiten auf See (z. B. Überfischung einiger kommerziell genutzter Fischbestände und Verschmutzung durch Schiffe oder Rohstoffabbau) und Verschmutzung durch Tätigkeiten an Land die europäischen Meere zunehmend. Auch der Klimawandel verstärkt diese Belastungen.

Ein Teil dieser Belastungen hängt mit Aktivitäten außerhalb der EU-Grenzen zusammen. Umgekehrt gilt das gleiche. Wirtschaftliche Aktivitäten und Umweltverschmutzung mit Ursprung in der EU haben Auswirkungen außerhalb der Grenzen und Meere der EU. Nur durch regionale und internationale Zusammenarbeit kann dieser Belastung wirksam begegnet werden.

In diesem Zusammenhang ist es nicht verwunderlich, dass die Europäische Union eine Vertragspartei des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen ist. In solchen Fällen stehen die EU-Vorschriften im Einklang mit internationalen Abkommen, legen jedoch spezifische Ziele und Governance-Strukturen für die Verwaltung und den Schutz gemeinsamer Ressourcen fest. Die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie der EU zielt beispielsweise darauf ab, einen guten Umweltzustand in den europäischen Meeren zu erreichen und die Ressourcen zu schützen, von denen wirtschaftliche und soziale Aktivitäten abhängen. Zu diesem Zweck werden allgemeine Ziele festgelegt und die EU-Mitgliedstaaten aufgefordert, eine Strategie zu entwickeln und entsprechende Maßnahmen umzusetzen. Die Gemeinsame Fischereipolitik legt einheitliche Regeln für die Verwaltung der Fischereiflotte in der EU und die Erhaltung der Fischbestände fest.

Ähnlich wie bei internationalen Abkommen erfordert die Meerespolitik der EU eine regionale und internationale Zusammenarbeit. In allen vier regionalen Meeren der EU (Ostsee, Nordostatlantik, Mittelmeer und Schwarzes Meer) teilen sich die EU-Mitgliedstaaten die Meeresgewässer mit anderen benachbarten Küstenstaaten. Jedes dieser regionalen Meere verfügt über eine Kooperationsstruktur, die durch verschiedene regionale Abkommen festgelegt wurde.

Die EU ist an drei der vier europäischen regionalen Seeabkommen als Vertragspartei beteiligt: dem Helsinki-Übereinkommen für die Ostsee, der OSPAR-Kommission für den Nordostatlantik und dem Übereinkommen von Barcelona für das Mittelmeer. Das Übereinkommen von Bukarest über das Schwarze Meer muss dahingehend geändert werden, dass die EU ihm als Vertragspartei beitreten kann. Trotz ihrer unterschiedlichen Zielsetzungen und leicht voneinander abweichenden Governance-Strukturen zielen alle diese regionalen Meeresübereinkommen darauf ab, die Meeresumwelt in ihren jeweiligen Gebieten zu schützen und eine engere Kooperation der Küstenstaaten und Unterzeichner zu fördern.

Auf globaler Ebene fördert das Regionalmeerprogramm des Umweltprogramms der Vereinten Nationen einen Ansatz der „gemeinsamen Meere“ innerhalb der 18 regionalen Meereskonventionen auf der ganzen Welt. Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen enthält auch ein spezifisches Ziel, Ziel für nachhaltige Entwicklung Nr. 14, Leben unter Wasser, zum Schutz der Meeres- und Küstenökosysteme. Die EU hat einen aktiven Beitrag zum Agenda-2030-Prozess geleistet und bereits Maßnahmen zu dessen Umsetzung ergriffen.

Wenn Einsätze über Staaten hinausgehen

Gemeinsame Ziele und Regeln funktionieren am besten, wenn sie ordnungsgemäß umgesetzt und von allen Beteiligten eingehalten werden. Die nationalen Behörden können Fischfangquoten festlegen, aber ihre Umsetzung hängt von der Fischereiflotte ab. Die Verwendung von illegalem Fanggerät, die Entnahme von Fischen, die kleiner als die zulässige Mindestgröße sind, die Fischerei in Gewässern anderer Länder oder die Überfischung können ohne die Einhaltung durch die Fischer und die Durchsetzung durch die Behörden nicht beseitigt werden. Die Auswirkungen – in diesem Fall ein Rückgang der Fischbestände, ein Anstieg der Arbeitslosigkeit in den Fischergemeinden oder höhere Preise – sind oft in großen Teilen der Gesellschaft und in mehreren Ländern zu spüren.

In Anbetracht der Tatsache, dass verschiedene Interessengruppen die allgemeine Gesundheit der Ozeane beeinflussen, wurden in den bisher von Regierungen geführten Diskussionen zunehmend nichtstaatliche Interessengruppen einbezogen. Auf der letzten Meereskonferenz der Vereinten Nationen im Juni 2017 in New York sind Regierungen, nichtstaatliche Akteure, wie die akademische Welt, die Wissenschaft und der Privatsektor, freiwillig fast 1400 Selbstverpflichtungen eingegangen, konkrete Maßnahmen zum Schutz der Ozeane zu ergreifen und damit einen Beitrag zum Ziel für nachhaltige Entwicklung Nr. 14 zu leisten. Eine dieser Verpflichtungen wurde von neun der weltweit größten Fischereiunternehmen eingegangen, deren Gesamtumsatz zusammen etwa ein Drittel der 100 größten Unternehmen des Fischereisektors ausmacht. Sie sagten zu, illegale Fänge (einschließlich der Verwendung von illegalem Fanggerät und Fängen oberhalb der Quote) aus ihren Lieferketten zu entfernen. Da immer mehr Unternehmen und Menschen solche Verpflichtungen eingehen und Maßnahmen ergreifen, könnten wir gemeinsam etwas bewirken.