Управление — Водата в движение

По пътя си от извора в Шварцвалд в Германия до делтата на черноморското крайбрежие река Дунав пресича планини, долини, равнини, множество градове, включително Виена, Братислава, Будапеща и Белград, както и 10 държави. Течейки по своето русло, дълго почти 3 000 км, Дунав приема водите на множество притоци, пренасящи вода от още деве държави. Днес милиони хора от целия европейски континент са свързани по един или друг начин с река Дунав и нейните притоци. 

Това, което се случва нагоре по течението на реката, оказва въздействие надолу по течението, но не само. Ясно е, че замърсителите, изпуснати нагоре по течението, ще бъдат пренесени надолу по течението, но корабите, които пътуват нагоре по течението, могат да улеснят разпространението в западна посока по Дунав на чужди видове като азиатската мида⁸⁴, които могат да колонизират големи площи, често за сметка на местните видове. Когато в това водно тяло навлязат замърсители или чужди видове, те незабавно се превръщат в общ проблем. 

Управление, надхвърлящо отделните територии

Съществуващите структури за управление са почти изцяло основани на поделянето на земята на отделни територии. Можем да договорим общи правила, които да се прилагат на дадена територия, и да създадем органи,  които да осигуряват прилагането на тези общи правила. Можем дори да се споразумеем за разпределението на икономическите зони в морето и да претендираме за ресурсите в тези зони. Определени плавателни съдове могат да получат разрешение за риболов в тези зони, а някои компании да получат права за добив на полезни изкопаеми от морското дъно. Но как следва да постъпим, когато рибата мигрира на север или плаващи острови от пластмасови отпадъци биват изхвърляни на нашите брегове?

За разлика от твърдата земя, водата е в постоянно движение, независимо от нейната форма: от отделната дъждовна капка до океанските течения и щормовите вълни. Рибните запаси и замърсителите, включително невидимите химикали, например пестицидите, и видимите замърсители като пластмасовите отпадъци не зачитат геополитическите граници и икономическите зони, определени с международни договори между държавите. Подобно на въздуха, който дишаме, по-чистите и здрави реки, езера и океани се нуждаят от по- цялостен подход към управлението, основан на регионално и международно сътрудничество.

Управление на речните басейни

Подходът за по-широко сътрудничество е един от основните принципи на политиката на ЕС в областта на водите. Рамковата директива на ЕС за водите⁸⁵, която е един от крайъгълните камъни на законодателството на ЕС в областта на водите, разглежда една речна система като единна географска и хидроложка единица единица, независима от административните и политическите граници. Директивата изисква от държавите членки да разработят планове за управление по речни басейни. Като се има предвид, че много реки в Европа пресичат националните граници, тези планове за управление на речните басейни се разработват и изпълняват в сътрудничество с други държави, включително европейски държави, които не са членки на ЕС.

Сътрудничеството във връзка с река Дунав, което датира от края на VIII в., е една от най-старите инициативи за трансгранично управление на водите. С времето вниманието се измести от корабоплаването към въпросите, свързани с околната среда, като замърсяването и качеството на водите. Днес инициативите за осигуряване на устойчиво използване и управление на река Дунав се координират от Международната комисия за опазване на река Дунав⁸⁶(МКОРД), която обединява 14 сътрудничещи държави (както държави — членки на ЕС, така и държави извън Съюза) и самият ЕС, с мандат, обхващащ целия басейн на река Дунав, който включва притоците на реката, както и ресуссите на подземните води. МКОРД е призната за орган, компетентен за разработването и изпълнението на плана за управление на басейна на река Дунав. Сходни органи за управление съществуват и за останалите международни речни басейни в ЕС, включително Рейн и Маас.

Рамковата директива за водите също така изисква от обществените органи да ангажират участието на обществеността в процесите на вземане на решения във връзка с разработването и прилагането на планове за управление на речните басейни. Държавите членки и органите за управлението на речните басейни, могат да изпълняват това изискване за обществено участие по различни начини. Например МКОРД изпълнява изискването за обществено участие, главно като ангажира активно участието на организации на заинтересованите страни и организира консултации с обществеността на етапа на разработване на плановете за управление на речния басейн.

Предвид огромните размери на океаните, тяхното управление е още по-голямо предизвикателство. 

Океаните — От търговските пътища до правата за добив на полезни изкопаеми от морското дъно

През по-голямата част от човешката история моретата и океаните са били непознато пространство, изследвано от всички мореплаватели. Търговци, нашественици и изследователи са ги използвали като транспортни коридори, свързващи едно пристанище с друго. Контролът върху ключовите пристанища и свързващите ги морски пътища е носел политическо и икономическо могъщество. Едва в началото на XVII в., в зенита на националните монополи върху отделните търговски пътища, този подход на изключителен достъп е бил оспорен за първи път.

През 1609 г. нидерландският философ и юрист Хуго Гроций заявява в своята монография Mare liberum (Свобода за моретата), че моретата са международна територия и никоя държава не може да претендира за суверенитет върху тях. Книгата на Гроций не само предоставя легитимност на други морски нации, участващи в световната търговия, но също така има основополагащо значение за развитието на съвременното морско право. До началото на XIX в. правата на отделните държави обхващат водите на разстояние един оръдеен изстрел (което съответства на приблизително 3 морски мили или 5,6 км) от тяхното крайбрежие.

Международните дискусии относно правата на държавите на достъп до морските търговски пътища с времето са се трансформирали в дискусии относно правото на добив на ресурси. През ХХ в. почти всички държави ^(vii) са разширили претенциите си за владения на териториални води. Тези претенции варират от 12 морски мили (22 км) за териториалните води до 200 морски мили (370 км) за изключителните икономически зони и 350 морски мили (650 км) за континенталния шелф. Съвременното международно право в тази област се основава в голяма степен на Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право (КООНМП), която е в сила от 1994 г.

В допълнение към въвеждането на общи правила за определяне на различни национални зони на юрисдикция Конвенцията постановява, че държавите имат задължението да защитават и опазват морската среда, и призовава за световно и регионално сътрудничество. Наред с това Конвенцията се позовава на принципа на общото наследство на човечеството, съгласно който културното и природното наследство в определени области (в случая това са морското и океанското дъно и подпочвеният слой) следва да бъдат запазени за бъдещите поколения и да бъдат защитени от експлоатация.

В подобни комплексни структури за управление винаги е трудно да се постигне съгласие относно общи правила и да се намери точният баланс между защитата на природното наследство и икономическите интереси.

Процесът на ратификация на Конвенцията отне почти две десетилетия, главно поради противоречия относно собствеността и експлоатацията на минерали от морското и океанското дъно. Конвенцията създава специализиран международен орган, известен  като Международен орган за морското дъно⁸⁷, със задачата да контролира и разрешава проучване и експлоатация на морското дъно отвъд границите на зоните, претендирани от държавите.

Други структури за управление и конвенции обхващат различни аспекти на управлението на океаните. Например Международната морска организация⁸⁸ (ММО) е агенция на Организацията на обединените нации, която е специализирана по въпросите на корабоплаването и работи, наред с другото, за предотвратяване на замърсяването на морето, причинено от кораби. Първоначално нейната работа по опазване на морската среда е съсредоточена главно върху замърсяването с нефт, но през последните десетилетия тя се разширява чрез редица международни конвенции, които обхващат химичното и други форми на замърсяване, както и инвазивните видове, транспортирани с баластни води.

Замърсяването на водата може да се дължи на замърсители, изпускани директно във водата или във въздуха. Някои от тези замърсители, които са изпуснати в атмосферата, по-късно могат да попаднат на сушата и върху водната повърхност. Някои от замърсителите, които засягат водната среда, са предмет на регулиране и чре международни договори като Стокхолмската конвенция⁸⁹ за устойчивите органични замърсители, Конвенцията Минамата⁹⁰ относно живака и Конвенцията за трансгранично замърсяване на въздуха на далечни разстояния⁹¹.

Управлението на европейските морета — Глобално, европейско и регионално

Докладът на ЕАОС Състоянието на европейските морета⁹² съдържа констатацията, че европейските морета могат да се считат за продуктивни, но не могат да се считат за  „здрави“ или „чисти“. Въпреки наличието на определени подобрения, някои икономически дейности в открито море (например прекомерен улов на някои рибни запаси и замърсяване от кораби или минно-добивни дейности), както и замърсяването от дейностите на сушата са източник на все по-голям натиск върху европейските морета. Изменението на климата също увеличава този натиск.

Някои от тези форми на натиск са свързани с дейности, извършвани извън границите на ЕС. Обратното също е вярно. Икономическите дейности и замърсяването с произход от ЕС оказват въздействие извън границите и териториалните морета на Съюза. Регионалното и международното сътрудничество е единственият ефективен подход за преодоляване на тези видове натиск.

В този контекст не е изненадващо, че Европейският съюз е страна по Конвенцията на ООН по морско право. В такива случаи законодателството на ЕС съответства на международните договори, но определя специфични цели и структури за управление и защита на общите ресурси. Например Рамковата директива на ЕС за морска стратегия⁹³ има за цел постигане на добро екологично състояние на европейските морета и защита на ресурсите, от които зависят икономическите и социалните дейности. За тази цел тя определя общи цели и изисква от държавите — членки на ЕС, да разработят стратегия и да предприемат подходящи мерки. Общата политика в областта на рибарството⁹⁴ определя общи правила за управление на риболовния флот на ЕС и опазване на рибните запаси.

По подобие на международните договори, в морските политики на ЕС се призовава за регионално и международно сътрудничество. Във всичките четири регионални морета около ЕС ( Балтийско море, Североизточния Атлантически океан, Средиземно и Черно море)  държавите — членки на ЕС, споделят морските води с други съседни крайбрежни държави. За всяко от тези регионални морета съществува структура за сътрудничество, създадена с различни регионални споразумения.

ЕС е страна по три от четирите европейски регионални морски конвенции⁹⁵ Хелзинкската конвенция за Балтийско море, Комисията OSPAR за Североизточния Атлантически океан и Конвенцията от Барселона за Средиземно море. Конвенцията от Букурещ за Черно море трябва да бъде изменена, за да може ЕС да се присъедини като страна към нея. Въпреки че целите, които си поставят тези регионални морски конвенции, не са еднакво амбициозни и предвидените от тях структури за управление се различават, всички те имат за цел опазването на морската среда в съответните им области на действие и насърчаването на по-тясно сътрудничество между крайбрежните държави и подписалите ги страни.

На глобално равнище Програмата за морска среда⁹⁶, приета в рамките на Програмата на ООН за околната среда, насърчава подход на „общи морета“ между 18-те регионални морски конвенции в целия свят. Програмата за устойчиво развитие до 2030 г. на Организацията на обединените нации включва и конкретна цел — цел за устойчиво развитие No 14 „Животът във водата“⁹⁷, която е насочена към опазване на морските и крайбрежните екосистеми. ЕС е активен участник⁹⁸ в процеса по Програмата до 2030 г. и вече е предприел мерки за изпълнение на тази програма.

Когато залогът надхвърля отделните държави

Общите цели и правила функционират най- добре, когато се прилагат правилно и се спазват от всички участници. Националните органи могат да определят риболовни квоти, но тяхното спазване зависи от риболовните  флоти. Практиките на използване на незаконни риболовни уреди, улавянето на риба с по-малък от минималния разрешен размер, риболовът в териториални води на други държави или прекомерният улов не могат да бъдат премахнати, ако рибарите и правоприлагащите органи не изпълняват задълженията си. Последствията, които в този случай се изразяват в намаляване на рибните популации, ръст на безработицата в рибарските общности или по-високи цени, в много случаи се чувстват от по- широки обществени групи и в няколко различни държави.

В резултат на отчитането на обстоятелството, че различни заинтересовани участници оказват въздействие върху цялостното състояние на океаните, в дискусиите, които в миналото са били водени от правителствата, във все по- голяма степен се включват и недържавни заинтересовани участници. На последната конференция на Организацията на обединените нации по въпросите на океаните⁹⁹, проведена през юни 2017 г. в Ню Йорк, правителствата и недържавните заинтересовани участници, между които представители на академичните среди, научната общност и частния сектор, поеха близо 1 400 доброволни ангажимента за предприемане на конкретни действия за защита на океаните, с цел да реализират принос за постигането на цел за устойчиво развитие No 14. Един от тези ангажименти беше поет от девет от най-големите риболовни дружества в света с комбинирани приходи, равняващи се на около една трета от приходите на 100-те най-големи дружества в сектора на рибарството. Те се ангажираха да премахнат незаконния улов¹⁰⁰ (включително използването на незаконни риболовни уреди и улова над квотите) от своите вериги за доставка. С поемането на такива ангажименти и предприемането на действия от повече дружества и хора заедно можем да променим нещата.

(vii) Само две държави, Йордания и Палау, и някоитеритории все още прилагат правилото за 3 морски мили.