Upravljanje – voda u pokretu

Od izvora u Schwarzwaldu u Njemačkoj do ušća na obali Crnog mora, rijeka Dunav prolazi kroz planine, doline, brojne gradove, uključujući Beč, Bratislavu, Budimpeštu i Beograd, te 10 zemalja. Na svojem putu od približno 3 000 kilometara Dunav se spaja s pritokama koje donose vodu iz devet drugih zemalja. Danas su milijuni ljudi na europskom kontinentu na neki način povezani s Dunavom i njegovim pritokama.

Što se događa uzvodno utječe na rijeku nizvodno, ali to nije jedini utjecaj. Nedvojbeno je da se onečišćujuće tvari koje se ispuštaju uzvodno prenose nizvodno, ali brodovi koji putuju uzvodno mogu olakšati širenje stranih vrsta, kao što su azijske školjke koje se Dunavom kreću zapadno i mogu kolonizirati velika područja, često na štetu domaćih vrsta. Kada onečišćujuće tvari ili strane vrste uđu u neko vodno tijelo, odmah postaju zajednički problem.

Upravljanje izvan kopnene mase

Postojeće upravljačke strukture gotovo isključivo se temelje na zajedničkoj raspodjeli kopnene mase na područja. Možemo se dogovoriti o zajedničkim pravilima koja se primjenjuju na određenom području i uspostaviti tijela za provedbu tih zajedničkih pravila. Možemo se dogovoriti i o gospodarskim zonama na moru i tražiti resurse koji postoje na tom području. Određenim plovilima može se odobriti ribolov u tim zonama, a trgovačkim društvima mogu se dodijeliti prava na istraživanje minerala u morskom dnu. Ali što se događa kada ribe migriraju na sjever ili kada plutajući otoci plastike isplivaju na vašu obalu?

Za razliku od kopna, voda se stalno kreće, neovisno o tome u kojem je obliku, od jedne kapi do snažne oceanske struje ili olujnog nevremena. Riblji stokovi i onečišćujuće tvari, uključujući nevidljive kemikalije kao što su pesticidi i vidljive onečišćujuće tvari kao što je plastika, ne poštuju geopolitičke granice i gospodarske zone definirane u međunarodnim sporazumima između država. Kao i za zrak koji udišemo, za čišće i zdravije rijeke, jezera i oceane potreban je širi pristup upravljanju utemeljen na regionalnoj i međunarodnoj suradnji.

Upravljanje riječnim slivom

Pristup šire suradnje jedno je od ključnih načela vodne politike EU-a. U Okvirnoj direktivi EU-a o vodama, koja je jedan od ključnih propisa EU-a o vodama, riječni sustav promatra se kao jedinstvena geografska i hidrološka jedinica, neovisno o administrativnim i političkim zajednicama. Direktivom se od država članica traži da razviju planove upravljanja riječnim slivom. Budući da mnoge europske rijeke prelaze nacionalne granice, ti planovi upravljanja riječnim slivom razvijaju se i provode u suradnji s drugim zemljama, uključujući s europskim zemljama koje nisu članice EU-a.

Suradnja oko Dunava jedna je od najstarijih inicijativa prekograničnog upravljanja vodama od početka 1800-ih. Upravljanje se s vremenom sve više preusmjerilo s pitanja plovidbe na ekološka pitanja kao što su onečišćenje i kvaliteta vode. Danas se inicijative za osiguravanje održive uporabe i upravljanja Dunavom koordiniraju oko Međunarodne komisije za zaštitu rijeke Dunav (ICPDR) koja okuplja 14 država (članica EU-a i nečlanica EU-a) i EU i nadležna je za cijeli sliv rijeke Dunav koji uključuje i njezine pritoke i podzemne izvore. ICPDR je priznat kao tijelo odgovorno za razvoj i provedbu plana upravljanja riječnim slivom za Dunav. U EU-u postoje slična upravljačka tijela za druge međunarodne riječne slivove, uključujući za Rajnu i Maas.

Okvirnom direktivom o vodama traži se od državnih tijela i da u postupke odlučivanja o razvoju i provedbi planova upravljanja riječnim slivom uključe javnost. Države članice ili tijela za upravljanje riječnim slivom mogu na različite načine ispuniti taj zahtjev sudjelovanja javnosti. Na primjer, ICPDR osigurava sudjelovanje javnosti većinom aktivnim uključivanjem organizacija dionika i savjetovanjem s javnošću tijekom faze razvoja planova upravljanja riječnim slivom.

S obzirom na njihove dimenzije, upravljanje oceanima još je veći izazov.

Oceani – od trgovinskih putova do prava na dubokomorsko rudarstvo

Većinu ljudske povijesti mora i oceani zbog svoje su tajnovitosti privlačili pomorce da ih istražuju. Trgovci, osvajači i istraživači upotrebljavali su ih kao prometne koridore koji povezuju dvije luke. Kontrola nad ključnim lukama i morskim putovima koji ih povezuju donosila je političku i gospodarsku moć. Tek početkom 17. stoljeća, kad su državni monopoli nad trgovinskim putovima doživjeli vrhunac, počeo se dovoditi u pitanje taj pristup isključivog pristupa.

Nizozemski filozof i pravnik Hugo Grotius tvrdio je u djeluMare liberum(Slobodno more) iz 1609. da su mora međunarodno područje i da nijedna država ne može nad njima imati suverenitet. Grotiusova knjiga nije samo dala legitimitet drugim pomorskim narodima koji su sudjelovali u globalnoj trgovini već je imala i temeljnu ulogu u oblikovanju modernog prava mora. Do početka 1900-ih prava određene države uključivala su vode unutar topovskog dometa (što je otprilike 3 nautičke milje ili 5,6 kilometara) od obale.

Međunarodna rasprava koja je počela kao rasprava o pravu države na pristup morskim putovima s vremenom se pretvorila u raspravu o pravu na izvlačenje resursa. Tijekom 20. stoljeća gotovo sve države ([1]) povećale su područja na koja su polagala pravo. Ta područja protežu se od 12 nautičkih milja (22 kilometra) teritorijalnih voda do 200 nautičkih milja (370 kilometara) za isključive gospodarske zone i 350 nautičkih milja (650 kilometara) za epikontinentalni pojas. Sadašnje međunarodno pravo većinom je oblikovano na temelju Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora (UNCLOS), koja je stupila na snagu 1994.

Konvencijom nisu samo uvedena zajednička pravila za definiranje različitih zona nacionalne nadležnosti već je propisano i da države imaju obvezu zaštititi i očuvati morski okoliš te ih se poziva na međunarodnu i regionalnu suradnju. Nadalje, u Konvenciji se upućuje na načelo zajedničke baštine čovječanstva u skladu s kojim se kulturna i prirodna baština u određenim područjima (u ovom slučaju na morskom dnu, oceanskom dnu i podsloju) moraju očuvati za buduće generacije i zaštititi od iskorištavanja.

U okviru takvih složenih upravljačkih struktura uvijek se teško dogovoriti oko zajedničkih pravila i uspostaviti odgovarajuću ravnotežu između zaštite kulturne baštine i gospodarskih interesa.

Ratifikacija Konvencije trajala je gotovo dva desetljeća, većinom zbog neslaganja oko vlasništva i iskorištavanja minerala na morskom i oceanskom dnu. Konvencijom je uspostavljeno međunarodno tijelo, Međunarodno tijelo za morsko dno, za kontrolu i odobravanje istraživanja vađenjem i iskorištavanja morskog dna izvan granica područja određenih zemalja.

Druge upravljačke strukture i konvencije obuhvaćaju različite aspekte upravljanja oceanima. Na primjer, Međunarodna pomorska organizacija (IMO) agencija je Ujedinjenih naroda specijalizirana za pomorstvo te se, među ostalim, bavi suzbijanjem onečišćenja mora uzrokovanog brodovima. Njezine aktivnosti zaštite mora u početku su bile usmjerene samo na onečišćenje naftom, ali posljednjih desetljeća proširene su nizom međunarodnih konvencija na kemijske i druge vrste onečišćenja te na invazivne vrste koje se prenose balastnim vodama.

Onečišćenje vode može biti posljedica onečišćujućih tvari koje se ispuštaju izravno u vodu ili u zrak. Neke od tih onečišćujućih tvari koje se ispuštaju u atmosferu kasnije mogu završiti na kopnu ili vodenim površinama. Druge pak onečišćujuće tvari utječu na morski okoliš te su uređene međunarodnim sporazumima, kao što su Stockholmska konvencija o postojanim organskim onečišćujućim tvarima, Minimatska konvencija o živi i Konvencija o dalekosežnom prekograničnom onečišćenju zraka. 

Upravljanje europskim morima – globalno, europsko i regionalno

U Izvješću Europske agencije za okoliš Stanje europskih mora  zaključeno je da se europska mora mogu smatrati produktivnima, ali se ne mogu smatrati „zdravima” ni „čistima”. Unatoč nekim poboljšanjima, neke gospodarske djelatnosti na moru (npr. prekomjeran izlov nekih komercijalnih ribljih stokova i onečišćenje s brodova ili zbog rudarstva) i onečišćenje zbog kopnenih aktivnosti izlažu europska mora sve većem pritisku. Tim pritiscima pridonose i klimatske promjene.

Neki od tih pritisaka povezani su s aktivnostima koje se obavljaju izvan granica EU-a. No, vrijedi i obrnuto. Gospodarske djelatnosti i onečišćenje podrijetlom iz EU-a imaju utjecaj i izvan granica i mora EU-a. Regionalna i međunarodna suradnja jedini je način za djelotvorno rješavanje tih pritisaka.

U tom kontekstu nije iznenađujuće da je Europska unija stranka Konvencije UN-a o pravu mora. U takvim slučajevima zakonodavstvo EU-a u skladu je s međunarodnim sporazumima, ali u njemu se utvrđuju posebni ciljevi i upravljačke strukture za upravljanje zajedničkim resursima i njihovu zaštitu. Na primjer, Okvirnom direktivom EU-a o pomorskoj strategiji  nastoji se postići dobro ekološko stanje europskih mora i zaštititi resurse o kojima ovise gospodarske i društvene djelatnosti. U tu svrhu u njoj se utvrđuju opći ciljevi te se od država članica EU-a traži da razviju odgovarajuću strategiju i provode relevantne mjere. U zajedničkoj ribarstvenoj politici  utvrđuju se zajednička pravila za upravljanje ribarskom flotom EU-a i očuvanje ribljih stokova.

Kao i međunarodni sporazumi, pomorska politika EU-a poziva na regionalnu i međunarodnu suradnju. U sva četiri regionalna mora oko EU-a (Baltičkom moru, Sjeveroistočnom Atlantiku, Sredozemnom moru i Crnom moru) države članice dijele pomorske vode s drugim susjednim obalnim državama. Za svako od tih regionalnih mora postoji struktura za suradnju uspostavljena različitim regionalnim sporazumima.

EU je stranka u tri od četiri europske regionalne konvencije o moru: Helsinške konvencije o zaštiti Baltičkog mora, Komisije OSPAR za sjeveroistočni Atlantik i Barcelonske konvencije o zaštiti Sredozemnog mora. Treba izmijeniti Konvenciju iz Bukurešta o Crnom moru kako bi joj EU mogao pristupiti kao stranka. Unatoč različitim razinama ambicije i malo drugačijim strukturama upravljanja, svim tim regionalnim konvencijama o moru nastoji se zaštititi morski okoliš u njihovim područjima nadležnosti i potaknuti bliža suradnja obalnih država i potpisnica.

Na globalnoj razini ekološkim programom UN-a za regionalna mora promiče se zajednički pristup „zajedničkih mora” u okviru 18 regionalnih konvencija o morima u cijelom svijetu. UN-ov Program održivog razvoja do 2030. uključuje i poseban cilj, cilj održivog razvoja br. 14., Život ispod vode, čiji je cilj zaštita morskog i obalnog ekosustava. EU aktivno pridonosi postupku Agenda 2030. i već je poduzeo mjere za početak njegove provedbe.

Kada provedba ne ovisi samo o državama

Zajednički ciljevi i pravila najbolje funkcioniraju kada se pravilno provode i kada ih poštuju sve uključene strane. Nacionalna nadležna tijela mogu uspostaviti ribarske kvote, ali njihova provedba ovisi o ribarskim flotama. Uporaba nezakonite opreme, ulov ribe manje od minimalne dopuštene veličine, ribolov u vodama drugih država ili prekomjeran izlov ne mogu se iskorijeniti bez suradnje ribara i provedbe nadležnih tijela. Učinke, u ovom slučaju smanjenje populacije riba, rast nezaposlenosti u ribarskim zajednicama ili više cijene, često osjeća većina društva te utječe na nekoliko zemalja.

Budući da je jasno da na opće zdravlje oceana utječu različiti dionici, u rasprave koje su prethodno vodile vlade sada se sve više uključuju i dionici izvan državnog sektora. Na posljednjoj Konvenciji Ujedinjenih naroda o oceanima koja je održana u lipnju 2017. u New Yorku, vlade, nevladini dionici, kao što su akademska i znanstvena zajednica, i privatni sektor preuzeli su približno 1 400 dobrovoljnih obveza, da će poduzeti konkretne mjere za zaštitu oceana kako bi pridonijeli cilju održivog razvoja br. 14. Jednu od tih obveza preuzelo je devet najvećih svjetskih ribarskih trgovačkih društava sa zajedničkim prihodom od približno trećine od najvećih 100 trgovačkih društava u sektoru ribarstva. Obvezali su se iskorijeniti nezakoniti ribolov (uključujući uporabu nezakonite opreme i ulov iznad kvote) iz svojih opskrbnih lanaca. Ako sve više trgovačkih društava i ljudi preuzme takve obveze i poduzmu mjere, zajedno bismo mogli ostvariti vidljive rezultate.