Riadenie – voda v pohybe

Dunaj od svojho prameňa v Čiernom lese v Nemecku až po jeho deltu na pobreží Čierneho mora preteká pohoriami, údoliami, nížinami, nespočetnými mestami vrátane Viedne, Bratislavy, Budapešti a Belehradu, ako aj 10 krajinami. Na svojej ceste, dlhej takmer 3 000 kilometrov, sa do Dunaja vlievajú prítoky, ktoré prinášajú vody z deviatich ďalších krajín. V súčasnosti je niekoľko miliónov ľudí po celom európskom kontinente nejakým spôsobom prepojených s Dunajom a jeho prítokmi.

Čo sa deje na hornom toku, vplýva na dolný tok a to nie je všetko. Je zrejmé, že znečisťujúce látky uvoľnené na hornom toku sa dostanú do dolného toku a lode plávajúce proti prúdu môžu zase umožniť šírenie nepôvodných druhov, akým je napr. škľabka ázijská[i], ktorá smeruje v Dunaji západným smerom a môže často kolonizovať veľké oblasti na úkor pôvodných druhov. Keď sa znečisťujúce látky alebo nepôvodné druhy dostanú do tohto vodného útvaru, okamžite sa stanú spoločným problémom.

Riadenie mimo pevniny

Súčasné štruktúry riadenia sa v podstate zakladajú na všeobecnom delení pevniny na územia. Môžeme sa dohodnúť na spoločných pravidlách, ktoré sa uplatňujú vo vymedzenej oblasti, a zriadiť orgány na presadzovanie týchto pravidiel. Dokonca sa môžeme dohodnúť na hospodárskych zónach v mori a robiť si nároky na zdroje, ktoré sa v nich nachádzajú. Niektoré plavidlá môžu dostať oprávnenie loviť ryby v týchto oblastiach, ťažobným spoločnostiam možno udeliť práva na prieskum nerastných surovín na morskom dne. Čo sa však stane, ak ryby migrujú na sever alebo ak plávajúce ostrovy plastového odpadu dorazia k vášmu pobrežiu?

Na rozdiel od pevniny je voda v neustálom pohybe, bez ohľadu na svoju formu, počnúc jednou dažďovou kvapkou až po silný morský prúd alebo prívalovú vlnu. Rybie populácie a znečisťujúce látky vrátane neviditeľných chemikálií, ako sú pesticídy, a viditeľných znečisťujúcich látok, ako sú plasty, sa neriadia geopolitickými hranicami a hospodárskymi zónami vymedzenými v medzinárodných dohodách. Podobne ako vzduch, ktorý dýchame, aj čistejšie a zdravšie rieky, jazerá a oceány si vyžadujú širší prístup k riadeniu založenému na regionálnej a medzinárodnej spolupráci.

Manažment povodia

Jednou z kľúčových zásad politík EÚ v oblasti vodného hospodárstva je prístup založený na širšej spolupráci. Rámcová smernica EÚ o vode[ii] je jedným zo základných kameňov právnych predpisov EÚ o vode a riečny systém považuje za jedinú geografickú a hydrologickú jednotku bez ohľadu na administratívne a politické hranice. V smernici sa vyžaduje, aby členské štáty vypracovali plány manažmentu podľa povodí. Keďže mnohé rieky Európy pretínajú hranice štátov, tieto plány manažmentu povodia sa pripravujú a realizujú v spolupráci s inými krajinami vrátane európskych krajín, ktoré nie sú členmi EÚ.

Spolupráca týkajúca sa Dunaja je jednou z najstarších iniciatív v oblasti cezhraničného hospodárenia s vodami, ktorá sa začala už koncom 19. storočia. Časom sa pozornosť presunula od splavnosti k otázkam životného prostredia, ako napr. znečistenie a kvalita vody. Iniciatívy na zabezpečenie udržateľného využívania a manažmentu Dunaja sú koordinované v rámci Medzinárodnej komisie na ochranu rieky Dunaj[iii](ICPDR), ktorá spája 14 spolupracujúcich štátov (z EÚ aj mimo EÚ) a samotná EÚ s mandátom na celé povodie Dunaja, ktoré zahŕňa jeho prítoky, ako aj zdroje podzemnej vody. ICPDR sa uznáva ako orgán zodpovedný za prípravu a realizáciu plánu manažmentu povodia Dunaja. Podobné riadiace orgány existujú aj v prípade iných medzinárodných povodí riek v EÚ vrátane Rýna a Másy.

V rámcovej smernici o vode sa tiež vyžaduje, aby verejné orgány zapájali verejnosť do rozhodovacích procesov súvisiacich s prípravou a realizáciou plánov manažmentu povodia. Členské štáty alebo orgány zodpovedné za manažment povodí môžu túto požiadavku zapájania verejnosti vykonávať rôznymi spôsobmi. ICPDR napríklad zabezpečuje verejnú účasť najmä aktívnym zapájaním organizácií zainteresovaných strán a konzultáciami s verejnosťou v priebehu fázy prípravy plánov. Riadenie oceánov je, vzhľadom na ich obrovské rozmery, ešte náročnejšie.

Oceány – od obchodných trás k hlbokomorským ťažobným právam

V priebehu väčšej časti ľudskej histórie boli moria a oceány záhadou, ktorú mali všetci námorníci preskúmať. Obchodníci, dobyvatelia a bádatelia ich využívali ako dopravné koridory spájajúce jednotlivé prístavy. Kontrolovanie kľúčových prístavov a námorných trás, ktoré ich spájali, znamenalo politickú a hospodársku silu. Až začiatkom 17. storočia, v časoch, keď panovali národné monopoly nad určitými obchodnými trasami, bol tento postup exkluzívneho prístupu napadnutý.

Holandský filozof a právnik Hugo Grotius v roku 1609 v kniheMare Liberum(Sloboda morí) tvrdil, že moria sú medzinárodným územím a žiadny štát nemôže nad nimi vyhlásiť zvrchovanú moc. Grotiusova kniha nielenže zabezpečila legitimitu iným námorníckym krajinám, ktoré sa zúčastňovali na svetovom obchode, ale zohrávala tiež dôležitú úlohu pri formovaní moderného morského práva. Až do začiatku 19. storočia sa práva krajiny vzťahovali na vody vo vzdialenosti dostrelu z dela (t. j. približne 3 námorné míle alebo 5,6 kilometra) od svojho pobrežia.

Medzinárodné rozhovory, ktoré sa začali v súvislosti s právom krajín na prístup k námorným obchodným trasám, sa časom zmenili na rozhovory týkajúce sa práva na ťažbu nerastných surovín. V priebehu 20. storočia takmer všetky krajiny([1]) rozšírili svoje nároky. Tieto nároky sa pohybujú od 12 námorných míľ (22 kilometrov) pobrežných vôd po 200 námorných míľ (370 kilometrov) v prípade výhradných hospodárskych zón a 350 námorných míľ (650 kilometrov) v prípade kontinentálneho šelfu. Súčasné medzinárodné právo sa vo veľkej miere riadi Dohovorom Organizácie Spojených národov o morskom práve (UNCLOS), ktorý nadobudol platnosť v roku 1994.

Okrem zavedenia spoločných pravidiel na vymedzenie jednotlivých zón patriacich do jurisdikcie štátu sa v dohovore stanovuje, že štáty sú povinné chrániť a zachovávať morské prostredie a vyzýva sa v ňom k medzinárodnej a regionálnej spolupráci. Navyše v dohovore sa poukazuje na zásadu spoločného dedičstva ľudstva, podľa ktorej kultúrne a prírodné dedičstvo vo vymedzených oblastiach (v tomto prípade dno morí a oceánov a podložie) by sa malo zachovať pre budúce generácie a chrániť pred zneužívaním.

V takýchto zložitých štruktúrach riadenia je vždy výzvou dohodnúť sa na spoločných pravidlách a dosiahnuť správnu rovnováhu medzi ochranou prírodného dedičstva a hospodárskymi záujmami.

Ratifikácia dohovoru trvala takmer dve desaťročia, najmä z dôvodu nezhôd týkajúcich sa vlastníctva a využívania nerastných surovín na dne hlbokých morí a oceánov. V rámci dohovoru bol zriadený Medzinárodný úrad pre morské dno[iv] – orgán na kontrolu a povoľovanie ťažobného prieskumu a ťažby na morskom dne za hranicami územia pod jurisdikciou krajín.

Na jednotlivé aspekty riadenia oceánov sa vzťahujú ďalšie štruktúry riadenia a dohovory. Napríklad Medzinárodná námorná organizácia[v] (IMO) je agentúra OSN, ktorá sa špecializuje na lodnú dopravu a okrem iného pracuje aj na predchádzaní znečisťovania mora z lodí. Pôvodne sa jej činnosť v oblasti ochrany morí zameriavala najmä na znečistenie ropou, ale v posledných desaťročiach sa jej zameranie rozšírilo prostredníctvom viacerých medzinárodných dohovorov na chemické a iné formy znečistenia, ako aj na invázne druhy prepravované balastovou vodou.

Vodu môžu znečistiť látky uvoľnené priamo do vody alebo do ovzdušia. Niektoré z týchto znečisťujúcich látok uvoľnených do ovzdušia môžu neskôr skončiť na povrchu pôdy a vody. Znečisťujúce látky, ktoré majú vplyv na vodné prostredie, sú regulované medzinárodnými dohodami, ako napr. Štokholmským dohovorom[vi] o perzistentných organických znečisťujúcich látkach, Dohovorom z Minimaty[vii] o ortuti a Dohovorom o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov.[viii]

Riadenie v európskych moriach – globálne, európske a regionálne

V správe EEA Stav európskych morí[ix] sa dospelo k záveru, že aj keď európske moria možno považovať za produktívne, nedajú sa považovať za zdravé a čisté. Napriek určitým zlepšeniam niektoré hospodárske činnosti v mori (napr. nadmerný rybolov niektorých komerčných populácií rýb a znečistenie z lodí alebo ťažby) a znečistenie z činností na pevnine zvyšujú záťaž na európske moria. K týmto tlakom prispieva aj klimatická zmena.

Táto záťaž môže súvisieť aj s činnosťami vykonávanými za hranicami EÚ. Platí to aj opačne. Vplyv hospodárskej činnosti a znečistenia z EÚ prekračuje jej hranice a moria. Regionálna a medzinárodná spolupráca je jediná efektívna odpoveď na túto záťaž.

V tejto súvislosti nie je prekvapujúce, že Európska únia je zmluvnou stranou Dohovoru OSN o morskom práve. V takýchto prípadoch sú právne predpisy EÚ v súlade s medzinárodnými dohodami, stanovujú však osobitné ciele a štruktúry riadenia na účely riadenia a ochrany spoločných zdrojov. Napríklad cieľom rámcovej smernice EÚ o morskej stratégii[x] je dosiahnuť dobrý environmentálny stav v európskych moriach a chrániť zdroje, od ktorých závisia hospodárske a sociálne činnosti. Na tento účel sú v nej stanovené celkové ciele a od členských štátov EÚ sa vyžaduje, aby vypracovali stratégiu a realizovali príslušné opatrenia. V spoločnej rybárskej politike[xi] sú stanovené spoločné pravidlá pre riadenie rybárskej flotily EÚ a pre zachovanie populácií rýb.

Podobne ako medzinárodné dohody aj námorné politiky EÚ si vyžadujú regionálnu a medzinárodnú spoluprácu. Vo všetkých štyroch regionálnych moriach okolo EÚ (Baltské more, severovýchodný Atlantik, Stredozemné more a Čierne more) sa členské štáty EÚ delia o morské vody s inými susednými pobrežnými štátmi. Každé z týchto regionálnych morí má kooperačnú štruktúru zriadenú na základe rôznych regionálnych dohôd.

EÚ je zmluvnou stranou troch zo štyroch európskych dohovorov o regionálnych moriach:[xii] Helsinský dohovor pre Baltské more; Komisia OSPAR pre severovýchodný Atlantik a Barcelonský dohovor pre Stredozemné more. Bukureštský dohovor pre Čierne more je potrebné zmeniť a doplniť, aby EÚ mohla pristúpiť k tomuto dohovoru ako zmluvná strana. Všetky tieto regionálne morské dohovory sú napriek rôznym úrovniam ich ambícií a mierne odlišným štruktúram riadenia zamerané na ochranu morského prostredia v ich príslušných oblastiach a na posilnenie užšej spolupráce pobrežných štátov a signatárov.

Na globálnej úrovni podporuje program OSN pre regionálne moria[xiii] participáciu na „spoločných moriach“ v rámci 18 dohovorov o regionálnych moriach na celom svete. Program Organizácie Spojených národov pre udržateľný rozvoj do roku 2030 zahŕňa aj osobitný cieľ, cieľ udržateľného rozvoja č. 14, Život pod vodou,[xiv] zameraný na ochranu morských a pobrežných ekosystémov. EÚ vystupuje ako aktívny prispievateľ[xv] k programu do roku 2030 a už prijala opatrenia na začatie jeho vykonávania.

Keď záujmy dosiahnu cezhraničný rozmer

Spoločné ciele a pravidlá fungujú najlepšie, ak sa starostlivo plnia a ak ich všetky zúčastnené strany dodržiavajú. Národné orgány môžu stanoviť rybolovné kvóty, ich vykonávanie však závisí od rybárskych flotíl. Používanie nezákonného výstroja, odoberanie rýb menších ako je minimálna povolená veľkosť, rybolov vo vodách iných krajín alebo nadmerný rybolov nemožno eliminovať, ak rybári nebudú dodržiavať predpisy a ak ich orgány nebudú presadzovať. Dôsledky – konkrétne pokles populácie rýb, nárast nezamestnanosti v odvetví rybného hospodárstva, resp. stúpanie cien – často postihujú väčšiu časť spoločnosti a vo viacerých krajinách.

Vzhľadom na skutočnosť, že na celkové zdravie oceánov vplývajú rôzne zainteresované strany, na diskusiách sa zúčastňujú nielen vládne orgány, ale čoraz častejšie aj neštátne zainteresované strany. Na poslednej konferencii OSN o oceánoch[xvi], ktorá sa konala v júni 2017 v New Yorku, prijali vlády a neštátne zainteresované strany, ako sú akademická obec, vedecká obec a súkromný sektor, takmer 1 400 dobrovoľných záväzkov na prijatie konkrétnych opatrení na ochranu oceánov v rámci plnenia cieľa udržateľného rozvoja č. 14. Jeden z týchto záväzkov prijalo deväť najväčších rybárskych spoločností na svete, ktorých spoločný príjem dosahuje výšku príjmu približne jednej tretiny 100 najväčších podnikov rybného hospodárstva. Zaviazali sa k eliminovaniu nezákonných úlovkov[xvii] (vrátane eliminovania používania nezákonného výstroja a úlovkov presahujúcich kvóty) z ich dodávateľských reťazcov. Vďaka tomu, že takéto záväzky a opatrenia prijíma viac podnikov a ľudí, spolu by sme mohli dosiahnuť zmenu.ac