Zarządzanie — Woda w ruchu

Dunaj – od swojego źródła w górach Schwarzwald w Niemczech do ujścia na wybrzeżu Morza Czarnego – przepływa przez góry, doliny, równiny, niezliczoną liczbę miast, w tym Wiedeń, Bratysławę, Budapeszt i Belgrad, oraz 10 krajów. Pokonując prawie 3000 km, Dunaj zbiega się z dopływami niosącymi wodę z kolejnych dziewięciu państw. Obecnie miliony ludzi na całym kontynencie europejskim są podłączone w taki czy inny sposób do Dunaju i jego dopływów.

To, co się dzieje w górze rzeki, wpływa na dolny bieg, ale nie tylko. Oczywiste jest, że zanieczyszczenia uwolnione w górze rzeki będą transportowane w dół rzeki, ale statki płynące w górę rzeki mogą ułatwiać rozprzestrzenianie się obcych gatunków, na przykład małży azjatyckich⁸⁴ przemieszczających się Dunajem na zachód, które mogą zasiedlać się na dużych obszarach, często ze szkodą dla rodzimych gatunków. Kiedy zanieczyszczenia lub obce gatunki przedostaną się do zbiornika wodnego, natychmiast stają się wspólnym problemem.

Zarządzanie poza masą lądową

Obecne struktury zarządzania niemal całkowicie opierają się na wspólnym podziale masy lądowej na terytoria. Możemy uzgodnić wspólne przepisy, które mają zastosowanie na określonym obszarze, oraz ustanowić organy odpowiedzialne za egzekwowanie tych wspólnych przepisów. Możemy nawet wyznaczyć strefy ekonomiczne na morzu i wysuwać żądania do zasobów znajdujących się na tych obszarach. Można pozwolić tylko określonym statkom na połowy w tych strefach; przedsiębiorstwom można przyznać prawa do poszukiwania minerałów na dnie morskim. Ale co zrobić, kiedy ryby przemieszczają się na północ albo pływająca wyspa plastiku przybija do twojego wybrzeża?

Woda – w odróżnieniu od masy lądowej – jest w ciągłym ruchu, niezależnie od swojej formy: od pojedynczej kropli deszczu po silny prąd oceaniczny lub fale sztormowe. Zasoby rybne i zanieczyszczenia, w tym niewidoczne substancje chemiczne, takie jak pestycydy, i widoczne zanieczyszczenia, takie jak tworzywa sztuczne, nie przestrzegają granic geopolitycznych i stref ekonomicznych zdefiniowanych w międzynarodowych porozumieniach między państwami. Podobnie jak powietrze, którym oddychamy, czystsze i zdrowsze rzeki, jeziora i oceany wymagają szerszego podejścia do zarządzania opartego na współpracy regionalnej i międzynarodowej.

Gospodarowanie wodami w dorzeczu

Podejście promujące szerzej zakrojoną współpracę jest jedną z kluczowych zasad polityki wodnej UE. Ramowa dyrektywa wodna UE⁸⁵ – jeden z filarów prawodawstwa UE dotyczącego wody – traktuje system rzeczny jako jeden system geograficzny i hydrologiczny, niezależnie od granic administracyjnych i politycznych. Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie do opracowania planów gospodarowania wodami dla każdego dorzecza. Biorąc pod uwagę fakt, że wiele rzek w Europie przekracza granice krajowe, wspomniane plany gospodarowania wodami w dorzeczach są opracowywane i wdrażane we współpracy z innymi krajami, w tym z krajami, które nie są członkami UE.

Współpraca w regionie Dunaju jest jedną z najstarszych inicjatyw w zakresie transgranicznego gospodarowania zasobami wodnymi, sięgającą końca XIX wieku. Z czasem zmieniło się ukierunkowanie tej inicjatywy z żeglugi na kwestie dotyczące środowiska, takie jak zanieczyszczenie i jakość wody. Obecnie inicjatywy mające zapewnić zrównoważone użytkowanie Dunaju i zarządzanie nim są koordynowane w ramach Międzynarodowej Komisji Ochrony Dunaju⁸⁶ (ICPDR), która skupia 14 współpracujących ze sobą państw (zarówno z UE, jak i spoza UE) oraz samą UE; jej mandat obejmuje całe dorzecze Dunaju, w którym znajdują się dopływy rzeki, jak i zasoby wód podziemnych. ICPDR jest uznawana za organ odpowiedzialny za opracowanie i wdrożenie planu gospodarowania wodami w dorzeczu Dunaju. Istnieją także podobne organy zarządzające innymi międzynarodowymi dorzeczami w UE, w tym Renem i Mozą.

Ramowa dyrektywa wodna nakłada również na organy publiczne obowiązek angażowania społeczeństwa w procesy decyzyjne związane z opracowywaniem i wdrażaniem planów gospodarowania wodami w dorzeczach. Państwa członkowskie lub organy ds. gospodarowania wodami w dorzeczu mogą realizować ten wymóg udziału społeczeństwa w różny sposób. Na przykład ICPDR realizuje go głównie poprzez aktywne angażowanie organizacji zainteresowanych stron i konsultacje społeczne na etapie opracowywania planów gospodarowania wodami w dorzeczach.

Biorąc pod uwagę ogromne rozmiary oceanów, gospodarowanie nimi stanowi jeszcze bardziej złożone wyzwanie.

Oceany — Od szlaków handlowych po prawa w zakresie górnictwa głębinowego

Przez większość historii ludzkości morza i oceany były zagadką, którą odkrywali wszyscy marynarze. Handlowcy, najeźdźcy i odkrywcy wykorzystywali je jako korytarze transportowe, łączące poszczególne porty. Kontrolowanie najważniejszych portów i łączących je szlaków morskich dawało władzę polityczną i gospodarczą. Dopiero na początku XVII wieku, u szczytu rozwoju monopolu państw w zakresie wybranych szlaków handlowych, zakwestionowano podejście oparte na posiadaniu wyłącznego dostępu.

W 1609 r. holenderski filozof i prawnik Hugo Grotius stwierdził w Mare liberum (Wolność mórz), że morza należą do terytorium międzynarodowego i że żadne państwo nie może żądać władzy nad morzami. Książka Grotiusa nie tylko dała uzasadnienie dla oczekiwań i potrzeb innych narodów żeglarzy, którzy uczestniczyli w handlu światowym, lecz także odegrała istotną rolę w kształtowaniu współczesnego prawa morskiego. Do początku XX wieku prawo krajowe obejmowało wody sięgające na odległość wystrzału z armaty (odpowiadającą około 3 milom morskim lub 5,6 kilometra) od wybrzeża danego państwa.

Dyskusja międzynarodowa, która rozpoczęła się nad prawem dostępu państw do morskich szlaków handlowych, przekształciła się z czasem w dyskusję nad prawem do pozyskiwania zasobów. W XX wieku prawie wszystkie państwa (vi) rozszerzyły swoje roszczenia. Roszczenia te wahają się od 12 mil morskich (22 km) wód terytorialnych do 200 mil morskich (370 km) w przypadku wyłącznych stref ekonomicznych oraz 350 mil morskich (650 km) w przypadku szelfu kontynentalnego. Obecne prawo międzynarodowe jest w dużej mierze ukształtowane przez Konwencję Narodów Zjednoczonych o prawie morza (UNCLOS), która weszła w życie w 1994 r.

Oprócz wprowadzenia wspólnych zasad dotyczących wyznaczania różnych stref jurysdykcji krajowej konwencja ta stanowi, że państwa mają obowiązek chronić i pielęgnować środowisko morskie, oraz wzywa do współpracy międzynarodowej i regionalnej. Ponadto konwencja ta odnosi się do zasady wspólnego dziedzictwa ludzkości, zgodnie z którą dziedzictwo kulturowe i naturalne określonych obszarów (w tym przypadku dna morskiego, dna oceanicznego i skały macierzystej) należy zachować dla przyszłych pokoleń i chronić przed nadmierną eksploatacją.

W przypadku tak złożonych struktur zarządzania zawsze wyzwaniem jest uzgodnienie wspólnych zasad i osiągnięcie odpowiedniej równowagi między ochroną dziedzictwa przyrodniczego a interesami gospodarczymi.

Ratyfikacja konwencji trwała prawie dwadzieścia lat, głównie ze względu na spory dotyczące własności i eksploatacji minerałów na dnach morskich i oceanicznych. Konwencja ustanowiła międzynarodowy organ, Międzynarodową Organizację Dna Morskiego⁸⁷, w celu kontrolowania i wydawania zezwoleń na przeszukiwanie i eksploatację dna morskiego poza granicami obszaru, do którego roszczą sobie prawa konkretne państwa.

Inne struktury zarządzania i konwencje obejmują różne aspekty zarządzania oceanami. Na przykład Międzynarodowa Organizacja Morska⁸⁸(IMO) jest agencją Narodów Zjednoczonych, która specjalizuje się w żegludze i zajmuje się, między innymi, zapobieganiem zanieczyszczaniu mórz przez statki. Początkowo prace tej organizacji w zakresie ochrony środowiska morskiego koncentrowały się przede wszystkim na zanieczyszczeniu olejami, ale w ostatnich dziesięcioleciach jej działalność została rozszerzona na mocy szeregu konwencji międzynarodowych celem uwzględnienia zanieczyszczenia chemicznego i innych form zanieczyszczenia, a także gatunków inwazyjnych sprowadzanych przez wody balastowe.

Zanieczyszczenie wody może wynikać z zanieczyszczeń uwalnianych bezpośrednio do wody lub powietrza. Niektóre z tych zanieczyszczeń uwalnianych do atmosfery mogą później osiadać na lądzie i na powierzchni wody. Niektóre z tych zanieczyszczeń, które wpływają na środowisko wodne, podlegają ustaleniom umów międzynarodowych, na przykład Konwencji sztokholmskiej⁸⁹ w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych, Konwencji z Minimaty⁹⁰ w sprawie rtęci oraz Konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości⁹¹.

Zarządzanie europejskimi morzami — Na szczeblu globalnym, europejskim i regionalnym

W raporcie EEA Stan mórz Europy⁹² stwierdzono, że morza Europy można uznać za produktywne, ale nie można ich uznać za „zdrowe” ani „czyste”. Pomimo pewnej poprawy niektóre rodzaje działalności gospodarczej na morzu (np. przełowienie niektórych zasobów ryb komercyjnych i zanieczyszczenia spowodowane przez statki lub górnictwo) oraz zanieczyszczenie spowodowane przez działalność lądową w coraz większym stopniu wywierają presję na europejskie morza. Zmienność klimatu jest również czynnikiem obciążającym.

Niektóre z tych presji są związane z działalnością prowadzoną poza granicami UE. Istnieje tutaj także zależność odwrotna. Działalność gospodarcza i zanieczyszczenie pochodzące z UE wywierają wpływ poza granicami i morzami UE. Współpraca regionalna i międzynarodowa jest jedynym sposobem skutecznego rozwiązania tych problemów.

W tym kontekście nie dziwi zatem fakt, że Unia Europejska jest stroną Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza. W takich przypadkach prawo UE jest zgodne z umowami międzynarodowymi, lecz ustanawia szczegółowe cele i struktury zarządzania w celu gospodarowania wspólnymi zasobami i ich ochrony. Na przykład unijna dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej⁹³ ma na celu osiągnięcie dobrego stanu środowiska w morzach w Europie oraz ochronę zasobów, od których uzależniona jest działalność gospodarcza i społeczna. W tym celu określa ona ogólne cele i wymaga od państw członkowskich UE opracowania strategii i wdrożenia odpowiednich środków. Wspólna polityka rybołówstwa94 określa wspólne zasady zarządzania flotą rybacką UE i ochrony zasobów rybnych.

Podobnie jak w przypadku umów międzynarodowych, polityka morska UE wymaga współpracy regionalnej i międzynarodowej. We wszystkich czterech morzach regionalnych położonych wokół UE (Morze Bałtyckie, północno-wschodni Atlantyk, Morze Śródziemne oraz Morze Czarne) państwa członkowskie UE dzielą wody morskie z innymi sąsiadującymi państwami nadbrzeżnymi. Każde z tych regionalnych mórz posiada strukturę współpracy ustanowioną na mocy różnych umów regionalnych.

Unia Europejska jest stroną trzech z czterech europejskich regionalnych konwencji morskich⁹⁵: Konwencji helsińskiej dla Morza Bałtyckiego; Konwencji OSPAR dla północno-wschodniego Atlantyku; oraz Konwencji barcelońskiej dla Morza Śródziemnego. Konwencja bukaresztańska dla Morza Czarnego powinna zostać zmieniona, aby umożliwić UE przystąpienie do niej jako strony. Pomimo zróżnicowanych poziomów ambicji i nieznacznie różniących się struktur zarządzania wszystkie te regionalne konwencje morskie mają na celu ochronę środowiska morskiego w ich odpowiednich obszarach oraz zacieśnienie współpracy państw nadbrzeżnych i sygnatariuszy.

Na poziomie globalnym Program mórz regionalnych⁹⁶ pod egidą Programu Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska promuje wspólne podejście „wspólne morza” w ramach 18 regionalnych konwencji morskich na całym świecie. Agenda ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 również obejmuje cel szczegółowy – Cel Zrównoważonego Rozwoju nr 14 Życie pod wodą⁹⁷, ukierunkowany na ochronę ekosystemów morskich i przybrzeżnych. UE wnosi aktywny wkład⁹⁸ w realizację Agendy 2030 i podjęła już działania na rzecz osiągnięcia ww. Celu.

Kiedy stawka wykracza poza granice państwa

Wspólne cele i zasady działają najlepiej, kiedy są właściwie wdrażane i przestrzegane przez wszystkich zaangażowanych. Organy krajowe mogą ustalać kwoty połowowe, ale ich wdrażanie leży po stronie flot rybackich. Nie da się wyeliminować stosowania nielegalnych narzędzi połowowych, łowienia ryb o rozmiarach mniejszych niż dozwolona wielkość minimalna, połowów na wodach innych państw lub przełowienia, jeżeli rybacy nie będą przepisów przestrzegać, a organy ich egzekwować. Skutki – w tym przypadku spadek populacji ryb, wzrost bezrobocia w społecznościach rybackich lub wyższe ceny – są często odczuwalne przez większe części społeczeństwa oraz w wielu państwach.

Mając na względzie, że różne zainteresowane strony wywierają wpływ na ogólny stan oceanów, w dyskusjach prowadzonych wcześniej przez rządy coraz częściej biorą udział podmioty niepaństwowe. Podczas ostatniej konferencji Organizacji Narodów Zjednoczonych na temat oceanów⁹⁹, która odbyła się w czerwcu 2017 r. w Nowym Jorku, rządy, podmioty niepaństwowe, takie jak środowisko akademickie, społeczność naukowa i sektor prywatny, przyjęły prawie 1400 dobrowolnych zobowiązań do podjęcia konkretnych działań na rzecz ochrony oceanów, przyczyniając się do realizacji Celu Zrównoważonego Rozwoju nr 14. Jedno z tych zobowiązań zostało złożone przez dziewięć największych na świecie przedsiębiorstw rybackich, których łączne dochody stanowią około jednej trzeciej dochodów 100 największych przedsiębiorstw w sektorze rybołówstwa. Przedsiębiorstwa te zobowiązały się do wyeliminowania nielegalnych połowów¹⁰⁰ (w tym stosowania nielegalnych narzędzi połowowych oraz połowów pozakwotowych) w ramach swoich łańcuchów dostaw. Ponieważ coraz więcej przedsiębiorstw i osób podejmuje takie zobowiązania i działania, razem możemy dużo zmienić.