Irányítás – Mozgó víz

A németországi Fekete-erdőben lévő forrástól a Fekete-tengerbe torkolló deltáig tartó útja alatt a Duna hegyeken, völgyeken, síkságokon, számtalan városon (pl. Bécs, Pozsony, Budapest és Belgrád) és 10 országon folyik keresztül. Ezen a csaknem 3 000 kilométeres úton a Dunát mellékfolyók egészítik ki, amelyek kilenc további országból hozzák vizüket. Ma a Duna és mellékfolyói ilyen vagy olyan módon emberek millióit kötik össze az európai kontinensen.

A felső szakaszon történő események többek között az alsó szakaszra is kihatnak. Az egyértelmű, hogy a felső szakaszon beengedett szennyező anyagok eljutnak az alsó szakaszra, azonban a folyón felfelé haladó hajók idegen fajok terjedését is elősegíthetik; ilyen például a Dunában nyugat felé vándorló kosárkagyló, amely gyakran az őshonos fajok kárára hódít meg hatalmas területeket. Mihelyt bekerülnek a víztestbe, a szennyező anyagok és az idegen fajok azonnal közös problémává válnak.

Irányítás a szárazföldön túl

A jelenlegi irányítási struktúrák szinte teljes mértékben a szárazföld területekre való felosztásán alapulnak. Megállapodhatunk egy meghatározott területen belül érvényes közös szabályokban és testületeket állíthatunk fel e szabályok betartatására. Tengeri gazdasági zónákban is megállapodhatunk, és igényt tarthatunk az e zónákban található erőforrásokra. Bizonyos hajók felhatalmazást kaphatnak az e zónákban történő halászatra; vállalatok engedélyt kaphatnak a tengerfenék ásványi anyagainak feltárására. De mit történik akkor, ha a halak északra vándorolnak, vagy ha a lebegő műanyagszigeteket mások partjaihoz sodorja a víz?

A szárazföldtől eltérően a víz – akár egyetlen esőcsepp, akár erős óceáni áramlat vagy vihardagály formájában jelenik meg – állandó mozgásban van. A halállományok és a szennyező anyagok, beleértve a láthatatlan vegyi anyagokat (pl. peszticidek) és a látható szennyező anyagokat (pl. műanyagok) nem tisztelik az államok közötti nemzetközi megállapodásokban rögzített geopolitikai határokat és gazdasági zónákat. Az általunk belélegzett levegőhöz hasonlóan a tisztább és egészségesebb folyók, tavak és óceánok regionális és nemzetközi együttműködésen alapuló tágabb irányítási megközelítést igényelnek.

Vízgyűjtő-gazdálkodás

A tágabb együttműködési megközelítés jelenti az egyik legfontosabb elvet az uniós vízügyi politikák mögött. Az uniós Víz Keretirányelv – az uniós vízügyi jogszabályok egyik alapköve –  a közigazgatási és politikai határoktól független, egységes földrajzi és hidrológiai egységként kezel minden folyórendszert. Az Irányelv vízgyűjtőnkénti gazdálkodási tervek készítésére kötelezi a tagállamokat. Mivel számos európai folyó nemzeti határokat szel át, e vízgyűjtő-gazdálkodási tervek kidolgozását és végrehajtását más országokkal együttműködve kell végezni, beleértve az Unión kívüli európai országokat is.

A Dunával kapcsolatos együttműködés a határokon átnyúló vízgazdálkodásra vonatkozó egyik legrégebbi kezdeményezést jelenti, amely az 1800-as évek végére nyúlik vissza. Idővel a hajózásról áthelyeződött a hangsúly a környezetvédelem (szennyeződés és vízminőség) kérdéseire. Jelenleg a Duna fenntartható használatának és kezelésének biztosítását célzó kezdeményezéseket a Nemzetközi Duna-védelmi Bizottság (ICPDR) koordinálja, amely 14 együttműködő (uniós és nem uniós) államot és magát az EU-t tömöríti, a Duna teljes vízgyűjtő területére vonatkozó mandátummal, beleértve a mellékfolyókat és a felszín alatti vízi erőforrásokat. Az ICPDR a Duna vízgyűjtő-gazdálkodási tervének kidolgozásáért és végrehajtásáért felelős szervnek minősül. Hasonló irányító szervek léteznek az Unióban található más vízgyűjtők (pl. Rajna és Maas) esetében is.

A Víz Keretirányelv azt is előírja a hatóságoknak, hogy vonják be a nyilvánosságot a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek kidolgozásával és végrehajtásával összefüggő döntéshozatali folyamatokba. A tagállamok vagy a vízgyűjtő-gazdálkodási hatóságok különböző módokon teljesíthetik a nyilvánosság bevonására vonatkozó követelményt. Az ICPDR például főleg úgy teljesíti ezt a követelményt, hogy aktív módon bevonja az érdekelt szervezeteket és konzultál a nyilvánossággal a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek kidolgozási fázisában.

Hatalmas méreteik miatt az óceánok irányítása sokkal összetettebb feladatot jelent.

Óceánok – A kereskedelmi útvonalaktól a mélytengeri bányászati engedélyekig

Az emberi történelem nagy része során minden tengerész a tengerek és óceánok titkainak felfedezésére vágyott. Kereskedők, megszállók és felfedezők számára ezek voltak az egyik kikötőt a másikkal összekötő közlekedési folyosók. A kulcsfontosságú kikötők és az azokat összekötő tengeri útvonalak feletti ellenőrzés politikai és gazdasági hatalmat jelentett. Csak a 17. század elején – az egyes kereskedelmi útvonalak feletti nemzeti monopóliumok csúcspontján – kezdték megkérdőjelezni ezt a kizárólagos hozzáférést.

Hugo Grotius, a holland filozófus és jogtudós 1609-ben azt írtaMare liberum(A szabad tengerekről) című művében, hogy a tengerek nemzetközi területnek minősülnek és egy állam sem gyakorolhat felettük korlátlan uralmat. Grotius könyve nem csak a világkereskedelemben részt vevő más tengerész nemzeteknek adott legitimitást, hanem a korszerű tengerjog alakításában is meghatározó szerepet játszott. Az 1900-as évek elejéig egy nemzet jogai a tengerpartjától számított egy ágyúlövésnyire (körülbelül 3 tengeri mérföldre, azaz 5,6 kilométerre) lévő vizekre terjedtek ki.

A nemzetközi tárgyalások, amelyek először a nemzetek tengeri kereskedelmi útvonalakhoz való hozzáférési jogáról szóltak, idővel az erőforrások kitermelési jogával kezdtek foglalkozni. A 20. században csaknem minden ország ([1]) kiterjesztette igényeit. Ezek az igények a felségvizektől számított 12 tengeri mérföld (22 kilométer) és 200 tengeri mérföld (370 kilométer), illetve 350 tengeri mérföld (650 kilométer) között voltak meghatározva a kizárólagos gazdasági övezetek, illetve a kontinentális talapzat tekintetében. A jelenlegi nemzetközi jog kialakítása főleg az ENSZ tengerjogi egyezménye (UNCLOS) alapján történt, amely 1994-ben lépett hatályba.

A különböző nemzeti joghatósági övezetek meghatározására vonatkozó közös szabályok bevezetésén túl az egyezmény rögzíti, hogy az államok kötelesek védeni és óvni a tengeri környezetet, valamint nemzetközi és regionális együttműködést szorgalmaz. Az egyezmény emellett megemlíti az emberiség közös örökségének elvét, miszerint a meghatározott területeken (jelen esetben a tengerfenék, az óceánfenék és azok altalaja) a kulturális és természeti örökséget meg kell óvni a jövő generációk számára, és meg kell védeni a kizsákmányolás ellen.

Ilyen komplex irányítási struktúrák esetén mindig kihívást jelent megállapodni a közös szabályokban és kialakítani a természeti örökség védelme és a gazdasági érdekek közötti helyes egyensúlyt.

Az egyezmény ratifikálása csaknem két évtizedet vett igénybe, főleg a mélytenger-fenékben és az óceánfenékben található ásványi anyagok tulajdonjogával és kitermelésével kapcsolatos nézeteltérések miatt. Az egyezmény egy nemzetközi szerv, a Nemzetközi Tengerfenék Hatóság (International Seabed Authority) felállítását rendelte el a tengerfenéknek az országok által igényelt területhatárokon túlmenő bányászati feltárása és kitermelése ellenőrzése és engedélyezése céljából.

Egyéb irányítási struktúrák és egyezmények az óceán irányítás egyéb vonatkozásaival foglalkoznak. A Nemzetközi Tengerészeti Szervezet (International Maritime Organization) például egy hajózásra szakosodott ENSZ ügynökség, amely többek között a hajók által okozott tengeri szennyezés megelőzésén dolgozik. Kezdeti tengervédelmi munkája főleg az olajszennyezésre irányult, az utóbbi évtizedek során azonban – néhány nemzetközi egyezményen keresztül – a vegyi és egyéb formájú szennyezésekre, valamint a ballasztvízzel szállított invazív fajokra is kiterjedt.

A víz szennyezését a közvetlenül a vízbe juttatott vagy a levegőbe juttatott szennyező anyagok okozhatják. A légkörbe juttatott szennyező anyagok egy része később szárazföldre és vízfelületekre is kerülhet. A vízi környezetre kiható szennyező anyagok egy részét olyan nemzetközi megállapodások is szabályozzák, mint a környezetben tartósan megmaradó szerves szennyező anyagokról szóló stockholmi egyezmény, a higanyról szóló minamatai egyezmény és a nagy távolságra jutó, országhatárokon átterjedő levegőszennyezésről szóló egyezmény.

Európa tengereinek irányítása – Globális, európai és regionális

Az Európa tengereinek állapota című EEA jelentés arra a megállapításra jut, hogy az európai tengerek termékenynek tekinthetők, de nem tekinthetők „egészségesnek” vagy „tisztának”. Néhány fejlemény ellenére egyes gazdasági tevékenységek (pl. egyes kereskedelmi halállományok túlhalászása és a hajókról-, vagy a bányászat miatti szennyezés) és a szárazföldi tevékenységek miatti szennyezés egyre nagyobb terhet rónak az európai tengerekre. E terheket az éghajlatváltozás is növeli.

E terhek némelyike az EU határain kívül folytatott tevékenységekhez kapcsolódik. Ez fordítottan is igaz. Az Unióból származó gazdasági tevékenységek és szennyezés hatása az EU határain és tengerein kívül is jelentkezik. A regionális és nemzetközi együttműködés az egyedüli módja a terhek hatékony kezelésének.

Ebben az összefüggésben nem meglepő, hogy az Európai Unió is aláírta az ENSZ tengerjogi egyezményét. Ilyen esetekben az uniós jogszabályok igazodnak ugyan a nemzetközi megállapodásokhoz, de a közös erőforrások kezelése és védelme érdekében egyedi célokat és irányítási struktúrákat rögzítenek. A Tengervédelmi Stratégiáról szóló Keretirányelv például célul tűzi ki az európai tengerek jó környezeti állapotának elérését, valamint azon erőforrások megvédését, amelyektől gazdasági és társadalmi tevékenységek függenek. Ennek érdekében átfogó célokat rögzít és előírja az uniós tagállamoknak egy stratégia kialakítását és a vonatkozó intézkedések megvalósítását. A közös halászati politika közös szabályokat rögzít az uniós halászflotta kezeléséhez és a halállományok megóvásához.

A nemzetközi megállapodásokhoz hasonlóan az uniós tengeri politikák regionális és nemzetközi együttműködést szorgalmaznak. Az uniós tagállamok az Unió körüli négy regionális tenger (a Balti-tenger, az Atlanti-óceán északkeleti térsége, a Földközi-tenger és a Fekete-tenger) mindegyike esetében más szomszédos tengerparti államokkal osztoznak a tengeri vizeken. E regionális tengerek mindegyike különböző regionális megállapodásokban rögzített együttműködési struktúrával rendelkezik.

A négy európai regionális tengeri egyezmény közül hármat az EU is aláírt, ezek a következők: a Balti-tenger védelmét biztosító Helsinki Egyezmény; az Atlanti-óceán északkeleti körzetére létrehozott OSPAR-Bizottság; és a Földközi-tenger védelmét biztosító Barcelonai Egyezmény. A Fekete-tenger védelmét biztosító Bukaresti Egyezményt módosítani kell ahhoz, hogy az EU aláírhassa. Eltérő mértékű szándékaik és némileg különböző irányítási struktúráik ellenére e regionális tengeri egyezményeknek egyformán céljuk megvédeni a tengeri környezetet saját területeiken, valamint előmozdítani a tengerparti államok és az aláírók közötti szorosabb együttműködést.

Globális szinten az ENSZ környezetvédelmi programjának égisze alá tartozó rRgionális Tengerek Program szerte a világon előmozdítja a megosztott „közös tengerek” megközelítést a 18 regionális tengeri egyezmény között. Az ENSZ Fenntartható fejlődésért 2030 programban szereplő egyik egyedi cél, a víz alatti életre vonatkozó 14. Fenntartható Fjlődési Cél a tengeri és tengerparti ökoszisztémák védelmére irányul. Az EU aktívan hozzájárul a 2030 Fenntartható Fejlődési Célok megvalósításának folyamatához, és annak érdekében már tett is intézkedéseket.

Amikor a tét túlmutat az államokon

A közös célok és szabályok akkor működnek a legjobban, amikor megvalósításukat az összes érintett megfelelően végzi. A nemzeti hatóságok rögzíthetnek ugyan halászati kvótákat, de azok megvalósítása a halászflottákon múlik. A halászok szabálykövetése és a hatóságok által végzett betartatás nélkül nem számolható fel a tiltott halászeszközök használata, a megengedett legkisebb méretnél kisebb halak fogása, a más országok vizeiben való halászás, illetve a túlhalászás. A hatások – jelen esetben a halpopulációk csökkenése, a munkanélküliség növekedése a halászati közösségekben, illetve az árak emelkedése – gyakran a társadalom nagy része által és több országban is érezhetők.

Mivel a különböző szereplők kihatással vannak az óceánok egészségére, a korábban a kormány által vezetett tárgyalásokba egyre több nem állami szereplőt is bevonnak. A 2017 júniusában New York-ban megrendezett legutóbbi ENSZ Óceán Konferencián részt vevő kormányok, nem állami szereplők, többek között tudományos körök, tudományos közösség, és a magánszektor közel 1 400 önkéntes kötelezettségvállalást tett az óceánok védelmét szolgáló konkrét intézkedésre, hozzájárulva a 14. Fenntartható Fejlődési Célhoz. E kötelezettségvállalások egyikét a világ legnagyobb halászati társaságai közül kilenc tette; ezek összesített bevétele körülbelül egyharmada volt a 100 legnagyobb halászati vállalat együttes bevételének. Azt vállalták, hogy ellátási láncaikból eltávolítják az illegális fogásokat (beleértve a tiltott halászeszközöket és a kvóta feletti fogásokat is). Mivel egyre több cég és személy tesz ilyen vállalásokat, együtt talán sikerül majd változást elérnünk.