Διακυβέρνηση — Ενεργώντας από κοινού για τη βιώσιμη διαχείριση της γης

Στην καθημερινή μας ζωή, η «γη» σημαίνει πολλά πράγματα μαζί. Μπορεί να παραπέμπει σε έναν χώρο στην επιφάνεια της χερσαίας μάζας του πλανήτη μας. Μπορεί να σημαίνει επίσης το έδαφος, τα πετρώματα, την άμμο ή τα υδάτινα συστήματα στην επιφάνεια της Γης και στα ανώτερα στρώματά της. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο όρος μπορεί να περιλαμβάνει όλα τα ορυκτά και άλλους πόρους, όπως υπόγεια ύδατα, πετρέλαιο και πολύτιμους λίθους στα έγκατα μιας περιοχής. Για τις αγροτικές κοινότητες ή τους ερασιτέχνες αστικούς κηπουρούς, μπορεί να αντιπροσωπεύει ακόμα και μια προσωπική και πολιτιστική σύνδεση με τον αγροτικό τρόπο ζωής ή μια σύνδεση με τη φύση

Γη: εμπόρευμα ή δημόσιο αγαθό;

Η αγοραία αξία της γης (μιας δεδομένης περιοχής) μπορεί να διαφέρει σημαντικά ανάλογα με τη χρήση της, την τοποθεσία της και τους πόρους που διαθέτει. Η ιστορία είναι γεμάτη από αφηγήσεις για απομακρυσμένες ή όχι τόσο δημοφιλείς περιοχές όπου οι τιμές της γης εκτοξεύονται μετά την ανακάλυψη πετρελαίου ή χρυσού, ή για συνοικίες, όπως το Κρόιτσμπεργκ στο Βερολίνο, το οποίο ήταν μια περιφερειακή συνοικία κατά μήκος του Τείχους του Βερολίνου, αλλά βρέθηκε γρήγορα στο επίκεντρο της αστικής ζωής, με αυξανόμενες τιμές γης και ιδιοκτησίας. Η παραγωγική γη μπορεί επίσης να αποτελεί παγκόσμιο εμπόρευμα ή επένδυση για πολυεθνικές που αγοράζουν μεγάλες περιοχές σε ολόκληρο τον κόσμο, συχνά εις βάρος της τοπικής παραγωγής μικρής κλίμακας.

Η έννοια του σχεδιασμού γης ως ιδιωτικής ιδιοκτησίας (ως εμπορεύματος που μπορεί να αποτελεί αντικείμενο αγοραπωλησιών) διαφοροποιείται μεταξύ των πολιτισμών και με την πάροδο του χρόνου. Σε παραδοσιακά νομαδικές κουλτούρες, όπως οι Σάμι στη βόρεια Φινλανδία και στη Σουηδία, η εποχική μετανάστευση σε μεγάλες αποστάσεις και η εξάρτηση από φυσικούς πόρους κατά τη διάρκεια της μετακίνησης ήταν και, σε μικρότερο βαθμό, συνεχίζουν να αποτελούν τον κανόνα. Αυτός ο τρόπος ζωής εξαρτάται από την απρόσκοπτη πρόσβαση στο τοπίο και στους πόρους του. Η κοινότητα στο σύνολό της χρησιμοποιεί τη γη και την φροντίζει. Σε αυτό το πλαίσιο, η γη και οι πόροι της επάνω και κάτω από το έδαφος είναι κοινά αγαθά.

Με τον όρο «γη» μπορεί να νοείται επίσης ένας κοινόχρηστος χώρος και ένα κοινόχρηστο αγαθό που εξυπηρετεί μια συγκεκριμένη χρήση της κοινότητας. Πολλά χωριά σε ολόκληρη την Τουρκία έχουν πρόσβαση σε βοσκοτόπους που φέρουν σαφή σήμανση για χρήση από τις αγέλες του συγκεκριμένου χωριού. Από νομική άποψη, η γη ενδέχεται να ανήκει στο κράτος ή στο χωριό ως κοινότητα, ωστόσο το χωριό έχει το δικαίωμα να χρησιμοποιεί τον χώρο και να αποφασίζει τον τρόπο κοινής χρήσης του.

Κατά κάποιο τρόπο, το καθεστώς είναι παρόμοιο με εκείνο που ισχύει για άλλους δημόσιους χώρους. Σε αστικές περιοχές, οι αρχές μπορούν να ορίζουν ότι κάποιες περιοχές, όπως πάρκα, δημόσιες πλατείες ή ζώνες πεζών, προορίζονται για χρήση και κοινή χρήση από όλους. Οι δημόσιοι χώροι μπορούν να περιλαμβάνουν γη κρατικής ιδιοκτησίας ή ιδιοκτησίας δημόσιας αρχής.

Στην Ευρώπη, η έννοια των κοινών δημόσιων χώρων συνυπάρχει με την έννοια των εκτάσεων που έχουν οριστεί σαφώς και νομίμως ως ιδιωτική ιδιοκτησία, η οποία ανήκει σε φυσικά πρόσωπα ή νομικές οντότητες όπως εταιρείες ή οργανισμούς. Τα όρια καθορίζονται με σαφήνεια, συχνά με έναν φράκτη ή έναν τοίχο, και είναι καταχωρισμένα και αναγνωρίζονται από επίσημη υπηρεσία, όπως το κτηματολόγιο, ή τον δήμο. Ανεξάρτητα από τον τύπο κυριότητας γης, οι δημόσιες αρχές, μέσω πολεοδομικής νομοθεσίας, μπορούν να καθορίζουν επίσης τον τρόπο χρήσης συγκεκριμένων περιοχών, για παράδειγμα, για οικιστικούς, εμπορικούς, βιομηχανικούς ή γεωργικούς σκοπούς.

Ιδιοκτησία δασικών εκτάσεων: ιδιωτική ή δημόσια;

Η διαχείριση της γης και των πόρων της δεν γινόταν ποτέ με ξεκάθαρο τρόπο. Μια περιοχή που έχει οριστεί ως ιδιωτική ιδιοκτησία που τελεί υπό τη διαχείριση ιδιωτικών οντοτήτων μπορεί να λειτουργεί επίσης ως δημόσιος χώρος και να παρέχει όφελος στους πολίτες. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο χώρος μπορεί να θεωρείται ότι συνιστά δημόσιο χώρο ο οποίος παρέχει κάποιο όφελος στους πολίτες, ενώ οι πόροι του είναι αγαθά που ανήκουν στον νόμιμο κύριο, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των δασικών εκτάσεων της Φινλανδίας.

Περισσότερο από το 70 % της έκτασης της Φινλανδίας καλύπτεται από δάση και περίπου το 60 % των δασών της Φινλανδίας[i], το οποίο συνίσταται σε 440 000 εκμεταλλεύσεις, ανήκει σε περίπου 1 εκατομμύριο ιδιώτες ή οικογένειες. Αυτές οι σχετικά μικρές δασικές εκτάσεις (περίπου 23 εκτάρια ανά εκμετάλλευση, τα οποία ισοδυναμούν με 32 περίπου γήπεδα ποδοσφαίρου) περνούν από τη μία γενιά στην άλλη. Με την πάροδο του χρόνου, ο αριθμός των γεωργών που έχουν στην ιδιοκτησία τους δασικές εκτάσεις έχει μειωθεί σημαντικά, εν μέρει λόγω της γήρανσης του πληθυσμού και της μετανάστευσης νέων ατόμων σε πόλεις. Σήμερα, οι συνταξιούχοι είναι η μεγαλύτερη ομάδα ιδιοκτητών δασικών εκτάσεων και η διαχείριση της πλειονότητας αυτών των εκτάσεων γίνεται ουσιαστικά από ένα εκτεταμένο δίκτυο ενώσεων ιδιοκτητών σε ολόκληρη την Φινλανδία. Ωστόσο, όλοι οι Φινλανδοί μπορούν να έχουν πρόσβαση και να απολαμβάνουν αυτές τις ιδιωτικές δασικές εκτάσεις.

Στην πραγματικότητα, περισσότερο από το 60 % των δασικών εκτάσεων της Ευρώπης[ii] είναι ιδιωτικής ιδιοκτησίας. Η ιδιωτική ιδιοκτησία κυμαίνεται από 75 % στη Σουηδία και στη Γαλλία μέχρι λιγότερο από 25 % στην Ελλάδα και στην Τουρκία. Η διαχείριση των δασών και οι δραστηριότητες δασοκομίας μπορούν στη συνέχεια να ασκούνται από δημόσιες οντότητες ή να ανατίθενται σε ιδιωτικές δασοκομικές επιχειρήσεις.

Ποιος έχει το καθήκον μέριμνας;

Για να προστατεύσουν τη γη και τους πόρους της, καθώς και τον τρόπο χρήσης τους, οι διάφορες δομές διακυβέρνησης θεσπίζουν μια σειρά πολιτικών και μέτρων. Στην Ευρώπη, αυτές οι πολιτικές και τα μέτρα μπορούν να ποικίλλουν από πολεοδομικούς κανονισμούς μέχρι ευρωπαϊκή νομοθεσία που αποσκοπεί στη μείωση των εκπομπών βιομηχανικών ρύπων στη γη, ή από τη σύνδεση πράσινων περιοχών για τη μείωση του κατακερματισμού μέχρι την επέκταση προστατευόμενων περιοχών για τη διατήρηση της ποικιλότητας της φύσης. Ορισμένα από αυτά τα μέτρα συνδέονται στενά με οικονομικούς τομείς ή συγκεκριμένους τομείς πολιτικής. Για παράδειγμα, η κοινή γεωργική πολιτική[iii] της ΕΕ απαιτεί από τους γεωργούς να υιοθετούν ένα σύνολο πρακτικών με στόχο την επίτευξη «ορθών γεωργικών και περιβαλλοντικών συνθηκών». Ομοίως, το έβδομο πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον[iv], το οποίο κατευθύνει την περιβαλλοντική πολιτική της ΕΕ έως το 2020, περιλαμβάνει μια προαιρετική δέσμευση για «μηδενική καθαρή δέσμευση γης έως το 2050», με στόχο την ανάσχεση της επέκτασης των αστικών περιοχών σε συχνά γόνιμες γεωργικές και δασικές εκτάσεις. Παρά τη θέσπιση αυτών των μέτρων, δεν υπάρχει ένα συνεκτικό και ολοκληρωμένο σύνολο πολιτικών με αντικείμενο τη γη και το έδαφος. Σε πρόσφατη έκθεση[v] του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) τονίζεται ότι οι κίνδυνοι που συνδέονται με την ερημοποίηση και την υποβάθμιση της γης είναι εντεινόμενοι και ότι τα μέτρα πολιτικής στερούνται συνοχής. Το ΕΕΣ συνιστά, μεταξύ άλλων, τον καθορισμό μιας μεθοδολογίας για την αξιολόγηση του βαθμού ερημοποίησης και υποβάθμισης της γης στην ΕΕ και την παροχή καθοδήγησης στα κράτη μέλη σχετικά με την προστασία του εδάφους και την επίτευξη μηδενικής υποβάθμισης της γης.

Όσον αφορά την ανάληψη επιτόπιας δράσης για την επίτευξη αυτών των στόχων πολιτικής, δεν αποτελεί ευθύνη μόνο μεμονωμένων ενδιαφερόμενων μερών, όπως οι γεωργοί, οι καταναλωτές ή οι αρμόδιοι χωροταξικού σχεδιασμού. Παρότι οι καταναλωτικές επιλογές μας, όπως το να αποφεύγουμε τη χρήση προϊόντων προσωπικής περιποίησης με μικροπλαστικά, η διατροφή μας ή οι γεωργικές πρακτικές μπορούν να έχουν αντίκτυπο στην υγεία των εδαφών και της γης μας, υπάρχουν πολλοί παράγοντες και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη εν προκειμένω. Οι τιμές της αγοράς για τα τρόφιμα και τη γη, η παραγωγικότητα της γης, η κλιματική αλλαγή και η πίεση που ασκείται από την αστική επέκταση μπορούν να αναγκάσουν τους γεωργούς να υιοθετήσουν πρακτικές μονοκαλλιέργειας ή εντατικής γεωργίας προκειμένου να διατηρήσουν την οικονομική τους βιωσιμότητα. Δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι πολλές γεωργικές κοινότητες σε ολόκληρη την Ευρώπη είναι αντιμέτωπες με το φαινόμενο της εγκατάλειψης της γης και της μετανάστευσης των νέων σε αστικές περιοχές, ιδίως σε περιοχές με χαμηλή γεωργική παραγωγικότητα. Αντίστοιχα, μεμονωμένοι αρμόδιοι χωροταξικού σχεδιασμού μπορεί να επιλέγουν να περιορίσουν την αστική επέκταση μετατρέποντας παλιές βιομηχανικές εγκαταστάσεις σε νέες αστικές περιοχές, ωστόσο οι αρχές ενδέχεται να στερούνται των απαιτούμενων πόρων. Σε πολλές περιπτώσεις, ο καθαρισμός και η εξυγίανση της γης σε βιομηχανικές περιοχές ενδέχεται να είναι πιο δαναπηρά από την επέκταση των υποδομών και των κτιρίων σε γεωργική γη.

Ποιος είναι υπεύθυνος;

Σε ορισμένους τομείς πολιτικής, όπως η ρύπανση του εδάφους, μπορεί να είναι εξαιρετικά δύσκολο να αποδοθούν ευθύνες. Σε μια δεδομένη γεωργική έκταση, ένας ορισμένος βαθμός ρύπανσης μπορεί να οφείλεται σε υπερβολική χρήση λιπασμάτων και γεωργικών φαρμάκων από τον γεωργό. Οι πρόσθετοι ρύποι που εκλύονται από τους τομείς των μεταφορών, της βιομηχανίας ή της ενέργειας ενδέχεται να μεταφέρονται με τον αέρα και τη βροχή, ή λόγω πλημμύρας. Τέλος, η ευρύτερη κοινωνία επωφελείται από τα τρόφιμα που παράγονται στη γεωργική έκταση και τη μεταφορά τους σε πόλεις.

Ορισμένοι από τους χερσαίους πόρους, συμπεριλαμβανομένων της άμμου και των χαλικιών, είναι παγκόσμια αγαθά. Οι τελικοί χρήστες μπορεί να βρίσκονται αρκετά μακριά από την τοποθεσία εξόρυξης. Σύμφωνα με πρόσφατη έκθεση του UN Environment[vi] (πρόγραμμα του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών για το περιβάλλον), η παγκόσμια ζήτηση για άμμο έχει τριπλασιαστεί τις δύο τελευταίες δεκαετίες λόγω της αστικοποίησης και της ανάπτυξης υποδομών. Οι κανόνες εξόρυξης και η επιβολή τους μπορεί να διαφέρουν από χώρα σε χώρα. Σε συνδυασμό με την αυξανόμενη ζήτηση και τις παράνομες πρακτικές εξόρυξης, αυτές οι διαφορές στη διακυβέρνηση μπορούν να οδηγήσουν στην άσκηση πρόσθετης πίεσης σε ήδη ευάλωτα οικοσυστήματα, όπως ποταμούς και παράκτιες περιοχές, όπου πραγματοποιείται εξαγωγή άμμου. Ομοίως, άλλες εξορυκτικές δραστηριότητες —εξόρυξη άνθρακα, ασβεστόλιθου, πολύτιμων μετάλλων ή λίθων— μπορεί να έχουν εξίσου σημαντικές επιπτώσεις (για παράδειγμα, ρύπανση ή αφαίρεση του επιφανειακού στρώματος του εδάφους) σε οικοσυστήματα που βρίσκονται κοντά στις τοποθεσίες εξόρυξης.

Ο καθορισμός μετρήσιμων στόχων και η επίτευξη συμφωνίας σχετικά με αυτούς μπορεί να συνιστά άλλη μία πρόκληση διακυβέρνησης. Για παράδειγμα, γνωρίζουμε ότι η οργανική ύλη του εδάφους —όπως τα υπολείμματα φυτικής προέλευσης— είναι απαραίτητη για την υγεία και την παραγωγικότητα του εδάφους, καθώς και για τον μετριασμό των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής. Δεδομένου τούτου, η ΕΕ έχει δεσμευτεί να αυξήσει την οργανική ύλη του εδάφους που προβλέπεται στον χάρτη πορείας για μια αποδοτική, από πλευράς πόρων, Ευρώπη[vii]. Ωστόσο, πώς μπορούμε να μετρήσουμε την αλλαγή επακριβώς όταν δεν γνωρίζουμε την τρέχουσα ποσότητα οργανικής ύλης στο έδαφος της Ευρώπης; Για τον σκοπό αυτόν, το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ξεκίνησε μια πρώτη εδαφολογική μελέτη[viii], στο πλαίσιο της οποίας θα μελετηθούν 22 000 δείγματα εδάφους από ολόκληρη την Ευρώπη.

Το έδαφος και η γη αναγνωρίζονται ολοένα και περισσότερο παγκοσμίως και στην Ευρώπη ως πεπερασμένοι πόροι ζωτικής σημασίας οι οποίοι υφίστανται αυξανόμενες πιέσεις, συμπεριλαμβανομένων των πιέσεων που συνδέονται με την κλιματική αλλαγή και την απώλεια βιοποικιλότητας. Για παράδειγμα, μια πρόσφατη ειδική έκθεση[ix] της διακυβερνητικής επιτροπής για την κλιματική αλλαγή προσδίδει μια παγκόσμια διάσταση στις μελλοντικές προκλήσεις, εξετάζοντας την υποβάθμιση της γης, τη βιώσιμη διαχείριση της γης, την ασφάλεια των τροφίμων και τις ροές αερίων του θερμοκηπίου σε χερσαία οικοσυστήματα υπό το πρίσμα της κλιματικής αλλαγής. Σε έκθεση της IBES (της διακυβερνητικής πλατφόρμας επιστήμης-πολιτικής για τη βιοποικιλότητα και τις οικοσυστημικές υπηρεσίες) επισημαίνεται η έκταση της υποβάθμισης της γης παγκοσμίως[x], καθώς και των επιπτώσεών της. Σε μια πιο πρόσφατη παγκόσμια αξιολόγηση[xi] της IPBES εφιστάται η προσοχή στην επιταχυνόμενη φθίνουσα πορεία της βιοποικιλότητας, συμπεριλαμβανομένων των χερσαίων ειδών, η οποία προκαλείται από αλλαγές στη χρήση της γης, μεταξύ άλλων παραγόντων.

Κατά τα τελευταία έτη, αυτή η αναγνώριση έχει σταδιακά μετουσιωθεί σε γενικούς στόχους και δομές. Η επίτευξη των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών —και ιδίως του στόχου αριθ. 15: Η ζωή των χερσαίων οικοσυστημάτων[xii] και του στόχου αριθ. 2: Εξάλειψη της πείνας[xiii]— εξαρτάται από την υγεία του εδάφους και τη βιώσιμη χρήση της γης. Η παγκόσμια εταιρική σχέση για τα εδάφη[xiv] του Οργανισμού Τροφίμων και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών, μαζί με τις περιφερειακές εταιρικές σχέσεις, αποσκοπεί στη βελτίωση της διακυβέρνησης και στην προαγωγή της βιώσιμης διαχείρισης του εδάφους μέσω της συσπείρωσης όλων των ενδιαφερόμενων μερών, από τους χρήστες γης μέχρι τους φορείς χάραξης πολιτικής, ώστε να εξετάσουν ζητήματα που αφορούν το έδαφος. Σε μεγάλο αριθμό εγγράφων πολιτικής της ΕΕ, μεταξύ άλλων της θεματικής στρατηγικής για το έδαφος[xv] και της στρατηγικής για τη βιοποικιλότητα[xvi], ζητείται η προστασία του εδάφους και η εξασφάλιση της βιώσιμης χρήσης της γης και των πόρων της.

Δεδομένου του σύνθετου χαρακτήρα της διακυβέρνησης που σχετίζεται με το έδαφος και τη γη, υπάρχει σε μεγάλο βαθμό έλλειψη δεσμευτικών στόχων, κινήτρων και μέτρων για την προστασία των εδαφικών και χερσαίων πόρων παρά τις ανωτέρω προσπάθειες σε παγκόσμια και ευρωπαϊκή κλίμακα.

Εντούτοις, διάφορες πρωτοβουλίες βρίσκονται σε εξέλιξη σε διάφορα τμήματα της κοινωνίας με στόχο τη βελτίωση της διαχείρισης της γης και του εδάφους μας. Αυτές οι πρωτοβουλίες αφορούν από τη βελτίωση της περιβαλλοντικής παρακολούθησης, προτάσεις μεταρρύθμισης πολιτικής (π.χ. γεωργία), ερευνητικές πρωτοβουλίες και ενώσεις που προάγουν φιλικές προς το περιβάλλον γεωργικές πρακτικές μέχρι καταναλωτές που αγοράζουν βιώσιμα προϊόντα διατροφής. Εντέλει, όλοι έχουμε καθήκον να μεριμνούμε και είμαστε όλοι υπεύθυνοι, καθώς είμαστε οι χρήστες, οι ιδιοκτήτες, οι ρυθμιστικοί φορείς, οι διαχειριστές και οι καταναλωτές της γης και του εδάφους.