Gobernanza: acciones conjuntas para una gestión sostenible de la tierra

En nuestra vida cotidiana, por «tierra» se pueden entender muchas cosas a la vez. El término puede referirse a un espacio en la superficie de la masa terrestre de nuestro planeta. También puede referirse al suelo, las rocas, la arena o las masas de agua que hay en la superficie de la Tierra y sus capas superiores. En algunos casos, puede incluir todos los minerales y otros recursos como el agua subterránea, el petróleo y las piedras preciosas que hay en las profundidades de una zona. Para las comunidades rurales o los jardineros urbanos aficionados, incluso puede suponer una conexión personal y cultural con el modo de vida rural o una conexión con la naturaleza.

La tierra: ¿materia prima o bien público?

El valor de mercado de la tierra (una zona concreta) puede variar considerablemente en función de su uso, su ubicación y los recursos que posee. La historia está plagada de episodios de zonas remotas o desconocidas en las que los precios de la tierra se disparan tras descubrir petróleo u oro, o de barrios, como Kreuzberg en Berlín, que era una zona de la periferia junto al Muro de Berlín que rápidamente se convirtió en el centro de la vida urbana, con un aumento de los precios del suelo y las propiedades. El terreno productivo también puede ser una mercancía global o una inversión para las multinacionales que compran grandes zonas del planeta a menudo a expensas de la producción local a pequeña escala.

El concepto de la designación de la tierra como propiedad privada (como mercancía que puede comprarse y venderse) varía en función de las culturas y con el paso del tiempo. En las culturas tradicionalmente nómadas, como los samis en el norte de Finlandia y Suecia, la migración estacional de amplias distancias y la dependencia de los recursos naturales a lo largo del camino han sido la norma y lo siguen siendo en menor medida. Este modo de vida depende de un acceso sin restricción al paisaje y sus recursos. El conjunto de la comunidad utiliza la tierra y cuida de ella. En este contexto, la tierra y sus recursos, por encima y por debajo de la superficie, son bienes comunes.

La tierra también puede ser un espacio compartido y un bien compartido asignado a un uso concreto de la comunidad. Muchos pueblos de Turquía tienen acceso a unos pastos claramente marcados para el uso de los rebaños de ese pueblo. Legalmente, la tierra puede pertenecer al Estado o al pueblo como comunidad, pero el pueblo tiene derecho a utilizar el espacio y a decidir cómo compartirlo.

De algún modo, esto ocurre de forma similar en otros espacios públicos. En las zonas urbanas, las autoridades pueden designar determinadas zonas, como los parques, las plazas públicas o las zonas peatonales, para que todo el mundo las use y las comparta. Los espacios públicos pueden incluir terrenos propiedad del Estado o de una autoridad pública.

En Europa, el concepto de espacios públicos comunes coexiste con el concepto de zonas que están definidas claramente desde el punto de vista legal como propiedad privada que pertenecen a personas o entidades jurídicas como empresas u organizaciones. Los límites están claramente marcados, a menudo mediante una valla o muro, y están registrados y reconocidos por una institución oficial como el Registro de la Propiedad o el Ayuntamiento. Independientemente del tipo de propiedad del terreno, las autoridades públicas, a través de la legislación relativa a la zonificación, también pueden determinar cómo se van a utilizar las zonas específicas: para fines residenciales, comerciales, industriales o agrícolas.

Los bosques: ¿propiedad privada o pública?

La gobernanza de la tierra y sus recursos nunca ha sido un tema sencillo. Una zona designada como propiedad privada gestionada por entidades privadas también puede funcionar como espacio público y proporcionar un bien público. En algunos casos, el espacio puede considerarse un espacio público que proporciona un bien público mientras que sus recursos son productos que pertenecen a su propietario legal, como en el ejemplo de los bosques de Finlandia.

Más del 70 % de Finlandia está cubierto por bosques, y aproximadamente el 60 % de los bosques finlandeses[i], formado por unas 440 000 explotaciones, es propiedad de casi un millón de particulares o familias. Estas parcelas de bosque relativamente pequeñas (un promedio de 23 hectáreas por finca, que equivale aproximadamente a 32 campos de fútbol) pasan de una generación a la siguiente. Con el tiempo, la cifra de agricultores propietarios del bosque ha descendido considerablemente, en parte debido a una población que envejece y a la migración de jóvenes a las ciudades. Hoy en día, los pensionistas son el grupo más grande de propietarios de bosques y la gestión real de la mayoría de estas zonas la asume una amplia red de asociaciones de propietarios en Finlandia. No obstante, todos los finlandeses pueden acceder a estos bosques privados y disfrutarlos.

De hecho, más del 60 % de los bosques europeos[ii] son de propiedad privada. La propiedad privada va desde el 75 % en Suecia y Francia a menos del 25 % en Grecia y Turquía. La gestión de los bosques y las actividades forestales pueden asumirla las entidades públicas o se puede confiar a empresas forestales privadas.

¿Quién tiene el deber de cuidar el suelo?

Para proteger la tierra y sus recursos y el modo de utilizarlos, distintas estructuras de gobernanza aplican una serie de políticas y medidas. En Europa, estas pueden ir desde normativa local en materia de zonificación hasta legislación europea dirigida a reducir la liberación de contaminantes industriales a la tierra, o desde la conexión de zonas verdes para reducir la fragmentación hasta la ampliación de zonas protegidas para preservar la diversidad de la naturaleza. Algunas de estas medidas están estrechamente ligadas a sectores económicos o ámbitos políticos específicos. Por ejemplo, la política agrícola común[iii] de la UE exige a los agricultores que adopten un conjunto de prácticas para lograr unas «buenas condiciones agrícolas y ambientales». Del mismo modo, el Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente[iv], que guía la política ambiental de la UE hasta 2020, incluye un compromiso para detener la ocupación neta de suelo de aquí a 2050, con vistas a frenar la frecuente expansión de las zonas urbanas hacia tierras agrícolas fértiles y bosques. A pesar de dichas medidas, no existe un conjunto de políticas coherente y exhaustivo dirigido a la tierra y el suelo. Un reciente informe[v] del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) subraya que los riesgos asociados a la desertificación y a la degradación de la tierra están aumentando y que las medidas políticas carecen de coherencia. El TCE recomienda, entre otras cosas, que se establezca una metodología para evaluar el alcance de la desertificación y la degradación de la tierra en la UE y que se proporcione orientación a los Estados miembros sobre la preservación del suelo y el logro de neutralidad en cuanto a la degradación del terreno.

Cuando se trata de tomar medidas sobre el terreno para alcanzar dichos objetivos políticos, no es responsabilidad exclusiva de las partes interesadas como los agricultores, los consumidores o los planificadores urbanos. Si bien nuestras opciones de consumo —como evitar los productos de cuidado personal con microplásticos u optar por una u otra alimentación o práctica agrícola— pueden afectar a la salud de nuestros suelos y nuestra tierra, existen muchos factores y otras partes interesadas en juego. Los precios de mercado de los alimentos y la tierra, la productividad de la tierra, el cambio climático y la presión de la expansión urbana pueden obligar a los agricultores a adoptar el monocultivo o prácticas agrícolas intensivas para mantener la viabilidad económica. No sorprende que muchas comunidades agrícolas de Europa se enfrenten al abandono de la tierra y a la migración de los jóvenes a zonas urbanas, especialmente en zonas con escasa productividad agrícola. Del mismo modo, los planificadores urbanos pueden elegir limitar la expansión urbana convirtiendo antiguos sitios industriales en nuevas zonas urbanas, pero las autoridades podrían no contar con los recursos necesarios. En muchos casos, la limpieza y la recuperación de la tierra en zonas industriales puede ser más costosa que la expansión de la infraestructura y la construcción en las explotaciones agrícolas.

¿Quién es responsable?

En algunos ámbitos políticos, como la contaminación del suelo, puede ser muy difícil atribuir responsabilidades. En un ámbito concreto, cierto tipo de contaminación puede deberse a una aplicación excesiva de fertilizantes y plaguicidas por parte del agricultor. Los contaminantes adicionales liberados por los sectores del transporte, la industria o la energía pueden transportarse a través del viento y la lluvia o como resultado de una inundación. En definitiva, el conjunto de la sociedad se beneficia de los alimentos producidos en el campo y de su transporte a las ciudades.

Algunos de los recursos de la tierra, incluida la arena y la grava, son mercancías globales. Los usuarios finales pueden estar muy lejos de la ubicación donde se produce la extracción. Según un informe reciente de ONU Medio Ambiente[vi] (el Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas), la demanda global de arena se ha triplicado en las dos últimas décadas a raíz de la urbanización y los avances de la infraestructura. Las normas de extracción y su aplicación pueden variar de un país a otro. Junto con una demanda creciente y prácticas de extracción ilegales, estas diferencias de gobernanza pueden derivar en una presión adicional sobre ecosistemas que ya son vulnerables, como los ríos y las zonas costeras donde se extrae la arena. Del mismo modo, otras actividades de minería ―de carbón, piedra caliza, metales preciosos o gemas― pueden tener efectos igualmente significativos (por ejemplo, la contaminación o la eliminación de las capas de suelo vegetal) sobre los ecosistemas cerca de sus lugares de extracción.

La definición y consenso en torno a objetivos medibles puede presentar otro desafío en materia de gobernanza. Por ejemplo, sabemos que la materia orgánica del suelo ―como los residuos de plantas― es esencial para contar con un suelo sano y productivo y para mitigar el cambio climático. Habida cuenta de ello, la UE se ha comprometido con el aumento de la materia orgánica del suelo en su Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos[vii]. ¿Pero cómo podemos medir el cambio con precisión cuando no conocemos la cantidad actual de materia orgánica que existe en el suelo europeo? Con este fin, el Centro Común de Investigación de la Comisión Europea inició un primer estudio sobre el suelo[viii] que incluía aproximadamente 22 000 muestras de suelo de toda la UE.

El suelo y la tierra han adquirido progresivamente un mayor reconocimiento como recursos vitales y limitados, a escala global y en Europa, que se enfrentan a un número creciente de presiones, incluidas las asociadas al cambio climático y a la pérdida de biodiversidad. Por ejemplo, en un informe especial[ix] reciente del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático se ofrece una perspectiva global de los retos futuros considerando la degradación de la tierra, una gestión sostenible de la tierra, la seguridad alimentaria y los flujos de gases de efecto invernadero en ecosistemas terrestres en el contexto del cambio climático. Un informe de la IPBES (Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas) subraya el alcance de la degradación terrestre global[x] y sus implicaciones. Una evaluación global más reciente[xi] de la IPBES llama la atención sobre el declive acelerado de la biodiversidad, incluidas las especies terrestres, que está provocado por los cambios en el uso de la tierra, entre otros factores.

En los últimos años, este reconocimiento se ha plasmado paulatinamente en estructuras y objetivos generales. Los Objetivos de Desarrollo Sostenibles de las Naciones Unidas, especialmente el Objetivo 15: Vida de ecosistemas terrestres[xii] y el Objetivo 2: Hambre cero[xiii], dependen de un suelo sano y de un uso de la tierra sostenible. La Alianza Mundial por el Suelo[xiv] de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, junto con sus alianzas regionales, tienen por objeto mejorar la gobernanza y promover la gestión sostenible del suelo reuniendo a todas las partes interesadas, desde los usuarios de la tierra a los responsables de las políticas, para debatir las cuestiones relativas al suelo. Numerosos documentos políticos de la UE, incluida la estrategia temática del suelo de la UE[xv] y la estrategia de biodiversidad[xvi], exigen la protección del suelo y la garantía de un uso sostenible de la tierra y sus recursos.

Habida cuenta de la complejidad de la gobernanza asociada al suelo y a la tierra, los objetivos vinculantes, los incentivos y las medidas para proteger el suelo y los recursos de la tierra escasean bastante, a pesar de estos esfuerzos mundiales y europeos.

No obstante, hay varias iniciativas en curso en distintas partes de la sociedad para gestionar mejor nuestra tierra y nuestro suelo. Estas van desde la mejora de la supervisión ambiental, propuestas de reformas de políticas (por ejemplo, la agricultura), iniciativas de investigación y asociaciones que promueven la agricultura respetuosa con el medio ambiente, hasta los consumidores que compran alimentos sostenibles. En última instancia, todos tenemos el deber de cuidado y todos somos responsables, puesto que somos usuarios, propietarios, reguladores, gestores y consumidores de la tierra y el suelo.