Gobernanza: el agua en movimiento

Desde su nacimiento en la Selva Negra alemana hasta su desembocadura en la costa del Mar Negro, el Danubio atraviesa montañas, valles, llanuras, innumerables poblaciones, incluidas Viena, Bratislava, Budapest y Belgrado, y diez países. En su viaje de casi 3 000 kilómetros, el Danubio confluye con los afluentes que transportan agua de otros nueve países. Hoy en día, millones de personas de todo el continente europeo están conectadas de una u otra manera al Danubio y a sus afluentes.

Lo que sucede aguas arriba tiene repercusión, aunque no solo, aguas abajo. Está claro que los contaminantes liberados aguas arriba se transportarán aguas abajo, aunque los buques remontan la corriente también pueden facilitar la propagación de especies exóticas, como, por ejemplo, la almeja asiática, que se está desplazando hacia el oeste en el Danubio y que puede colonizar grandes zonas a menudo en detrimento de las especies nativas. Cuando los contaminantes o las especies exóticas entran en esta masa de agua, se convierten instantáneamente en un problema compartido.

Gobernanza más allá de la masa terrestre

Las estructuras de gobernanza actuales se basan casi en su totalidad en una asignación común de la masa terrestre a los territorios. Podemos acordar normas comunes que se apliquen dentro de una zona definida y establecer organismos para hacer cumplir tales normas comunes. Podemos pactar incluso zonas económicas en el mar y reclamar los recursos que tales zonas contengan. Ciertos buques pueden estar autorizados a faenar en esas zonas; las empresas pueden tener derecho a prospectar minerales del lecho marino. Pero, ¿qué sucede cuando los peces migran al norte o las islas flotantes de plástico acaban en sus costas?

A diferencia de las masas terrestres, el agua está en constante movimiento, sea cual fuere su forma, desde una única gota de lluvia hasta una fuerte corriente oceánica o una marejada ciclónica. Las poblaciones de peces y los contaminantes, incluidos productos químicos invisibles como los plaguicidas y contaminantes visibles como los plásticos, no respetan las fronteras geopolíticas ni las zonas económicas definidas por acuerdos internacionales entre Estados. Al igual que el aire que respiramos, unos ríos, lagos y mares más limpios y saludables requieren un planteamiento de gobernanza más amplio basado en la cooperación regional e internacional.

Gestión de cuencas hidrográficas

Un enfoque de refuerzo de la cooperación es uno de los principios clave que subyacen tras las políticas de la UE en materia de agua. La Directiva marco sobre el agua de la UE —uno de los pilares de la legislación sobre el agua de la UE— considera un sistema fluvial como una unidad geográfica e hidrológica única, independientemente de las fronteras administrativas y políticas. La Directiva obliga a los Estados miembros a elaborar planes de gestión de cuenca hidrográfica. Dado que muchos de los ríos europeos cruzan fronteras nacionales, estos planes de gestión de cuenca hidrográfica se elaboran y aplican en cooperación con otros países, incluidos países europeos que no son Estados miembros de la UE.

La cooperación en torno al Danubio es una de las iniciativas más antiguas de gestión de aguas transfronterizas, pues data de finales del siglo XIX. Con el tiempo, la atención ha pasado de la navegación a cuestiones medioambientales como la contaminación y la calidad del agua. En la actualidad, las iniciativas para garantizar el uso y la gestión sostenibles del Danubio se coordinan en torno a la Comisión Internacional para la Protección del Danubio (CIPD), que reúne a 14 Estados cooperantes (tanto Estados miembros de la UE como terceros países) y a la propia UE y cuenta con un mandato que comprende toda la cuenca hidrográfica del Danubio e incluye sus afluentes, así como los recursos hídricos subterráneos. La CIPD es el organismo responsable del desarrollo y la ejecución del plan de gestión de la cuenca hidrográfica del Danubio. Existen órganos de gobernanza similares para otras cuencas hidrográficas internacionales de la UE, como las del Rin y el Mosa.

La Directiva marco sobre el agua exige asimismo a las autoridades que permitan la participación pública en los procesos de toma de decisiones referidos al desarrollo y la aplicación de planes hidrológicos de cuenca. Los Estados miembros o las autoridades de gestión de las cuencas hidrográficas pueden cumplir este requisito de participación pública de diversas maneras. Por ejemplo, la CIPD habilita la participación pública fundamentalmente a través de la participación activa de organizaciones de partes interesadas y de la consulta pública durante la fase de elaboración de los planes hidrológicos de cuenca.

Habida cuenta de sus enormes dimensiones, la gobernanza de los océanos sigue representando un problema aún más complejo.

Océanos: de rutas comerciales a derechos extractivos en aguas profundas

A lo largo de la mayor parte de la historia humana, los mares y océanos han constituido un misterio explorado por todos los marinos. Comerciantes, invasores y exploradores los utilizaban como corredores de transporte que conectaban un puerto con otro. El control de puertos clave y de las rutas marítimas que los conectaban fue el germen del poder político y económico. Hasta comienzos del siglo XVII, en el clímax de los monopolios nacionales sobre ciertas rutas comerciales, no empezó a cuestionarse este enfoque de acceso exclusivo.

El filósofo y jurista neerlandés Hugo Grocio afirmó en su obraMare liberum(La libertad de los mares), de 1609, que los mares eran territorio internacional y que ningún Estado podía reclamar soberanía sobre ellos. El libro de Grocio no solo ofreció legitimidad a las demás naciones marítimas que participaban en el comercio mundial, sino que también contribuyó de manera fundamental a dar forma al Derecho del mar moderno. Hasta principios del siglo XX, los derechos de una nación comprendían las aguas situadas a un tiro de cañón (lo que equivale a aproximadamente 3 millas náuticas o 5,6 kilómetros) de su costa.

El debate internacional entablado a propósito del derecho de las naciones a acceder a las rutas del comercio marítimo ha ido convirtiéndose con el tiempo en un debate sobre el derecho a extraer recursos. Durante el siglo XX, casi todos los países ([1]) fueron ampliando sus reivindicaciones. Estas varían entre las 12 millas náuticas (22 kilómetros) de aguas territoriales a las 200 millas náuticas (370 kilómetros) correspondientes a las zonas económicas exclusivas y las 350 millas náuticas (650 kilómetros) referidas a la plataforma continental. El Derecho internacional vigente lo conforma en gran medida la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM), que entró en vigor en 1994.

Aparte de introducir normas comunes para la definición de las diferentes zonas jurisdiccionales nacionales, la Convención establece que los Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio marino y exige la cooperación internacional y regional. Además, la Convención se refiere al principio del patrimonio común de la humanidad, que sostiene que el patrimonio cultural y natural en zonas definidas (en este caso, el fondo marino, el fondo oceánico y el subsuelo) debe preservarse para las generaciones futuras y estar protegido frente a la explotación.

En estas complejas estructuras de gobernanza, siempre es un problema acordar normas comunes y alcanzar un equilibrio adecuado entre la protección del patrimonio natural y los intereses económicos.

La ratificación de la Convención precisó de casi dos décadas, debido principalmente a las discrepancias sobre la propiedad y la explotación de minerales en el fondo marino profundo y en el fondo oceánico. En virtud de la Convención se creó un organismo internacional, la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, para controlar y autorizar la prospección y la explotación mineras en el fondo marino más allá de los límites de la zona sujeta a la jurisdicción de las naciones.

Otras estructuras de gobernanza y convenciones tratan diversos aspectos de la gobernanza oceánica. Por ejemplo, la Organización Marítima Internacional (OMI) es un organismo de las Naciones Unidas especializado en el transporte marítimo que se ocupa, entre otras cuestiones, de la prevención de la contaminación marina causada por los buques. Inicialmente, su labor de protección marina se centró fundamentalmente en la contaminación por hidrocarburos, pero a lo largo de los últimos decenios se ha ampliado, en virtud de una serie de convenios internacionales, para englobar la contaminación química y otras formas de contaminación, así como las especies invasoras transportadas por aguas de lastre.

La contaminación en el agua puede deberse a contaminantes liberados directamente en aquella o emitidos a la atmósfera. Algunos de esos contaminantes que se liberan en la atmósfera pueden terminar depositándose posteriormente en superficies terrestres y acuáticas. Algunos de estos contaminantes que afectan a los entornos acuáticos también están regulados por acuerdos internacionales, como el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes, el Convenio de Minamata sobre el mercurio y el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia.

Gobernanza de los mares de Europa: mundial, europea y regional

En el informe de la AEMA State of Europe’s seas (Situación de los mares europeos) se concluyó que los mares de Europa pueden considerarse productivos, pero no sanos ni limpios. Pese a la consecución de ciertas mejoras, algunas actividades económicas en el mar (por ejemplo, la sobrepesca de algunas poblaciones de especies comerciales y la contaminación por buques o actividades extractivas) y la contaminación de las actividades terrestres están ejerciendo cada vez más presión sobre los mares europeos. El cambio climático también está contribuyendo a intensificar estas presiones.

Algunas de ellas están relacionadas con actividades realizadas más allá de las fronteras de la UE. También se da el caso contrario. Las actividades económicas y la contaminación originarias de la UE tienen efectos fuera de las fronteras y los mares de la Unión. La cooperación regional e internacional es la única forma de gestionar eficazmente estas presiones.

En este contexto, no sorprende que la Unión Europea sea parte de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. En tales casos, el Derecho de la UE se adecua a los acuerdos internacionales, aunque establece objetivos y estructuras de gobernanza específicos para gestionar y proteger los recursos comunes. Por ejemplo, la Directiva marco sobre la estrategia marina de la UE pretende lograr un buen estado medioambiental de los mares europeos y proteger los recursos de los que dependen actividades económicas y sociales. Para ello, establece objetivos generales y obliga a los Estados miembros de la UE a desarrollar una estrategia y aplicar las medidas pertinentes. La política pesquera común establece normas comunes para la gestión de la flota pesquera de la UE y la conservación de las poblaciones de peces.

Al igual que los acuerdos internacionales, las políticas marinas de la UE exigen la cooperación regional e internacional. En los cuatro mares regionales de la UE (el Mar Báltico, el Atlántico Nordeste, el Mar Mediterráneo y el Mar Negro), los Estados miembros comparten aguas marinas con otros Estados ribereños vecinos. Cada uno de estos mares regionales cuenta con una estructura de cooperación establecida en diversos acuerdos regionales.

La UE es parte de tres de los cuatro convenios marítimos regionales: el Convenio de Helsinki para el Mar Báltico, el Convenio OSPAR sobre la protección del medio ambiente marino del Atlántico Nordeste y el Convenio de Barcelona para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo. El Convenio de Bucarest para la protección del Mar Negro contra la contaminación deberá modificarse para que la UE pueda adherirse a él en calidad de parte. A pesar de sus diversos niveles de ambición y de sus estructuras de gobernanza ligeramente distintas, todos estos convenios marítimos regionales tienen por objeto proteger el medio marino en sus respectivas zonas y promover una cooperación más estrecha entre Estados ribereños y signatarios.

A nivel mundial, el Programa regional de mares de las Naciones Unidas promueve un enfoque común de los «mares comunes» entre los 18 convenios marítimos regionales de todo el mundo. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas también incluye un objetivo específico, el Objetivo de Desarrollo Sostenible 14 sobre la vida subacuática, orientado a proteger los ecosistemas marinos y costeros. La UE ha colaborado activamente en el proceso de elaboración de la Agenda 2030 y ya ha adoptado medidas para iniciar su aplicación.

Cuando los intereses trascienden los Estados

Los objetivos y las normas comunes funcionan mejor cuando se aplican correctamente y son respetados por todas las partes interesadas. Las autoridades nacionales pueden establecer cuotas de pesca, pero su aplicación depende de las flotas pesqueras. La utilización de artes ilegales, la captura de peces de una talla inferior a la mínima autorizada, la pesca en aguas de otros países o la sobrepesca no pueden eliminarse si los pescadores no cumplen la normativa o si las autoridades no la hacen cumplir. Las repercusiones, en este caso, una disminución de las poblaciones de peces, un aumento del desempleo en las comunidades pesqueras o unos precios más altos, se perciben a menudo en segmentos de la sociedad mayores y en varios países.

Reconociendo que las actividades de diversas partes interesadas repercuten en la salud general de los océanos, los debates que hasta la fecha controlaban los gobiernos han empezado a contar cada vez más con la participación de partes interesadas no estatales. En última instancia, en el marco de la Conferencia sobre los océanos de las Naciones Unidas celebrada en junio de 2017 en Nueva York, gobiernos y partes interesadas no estatales representantes del ámbito académico, la comunidad científica y el sector privado asumieron cerca de 1 400 compromisos voluntarios encaminados a emprender acciones concretas para proteger los océanos y contribuir así a la consecución del Objetivo de Desarrollo Sostenible 14. Uno de estos compromisos lo contrajeron nueve de las mayores empresas pesqueras del mundo, cuyos ingresos combinados equivalen a aproximadamente un tercio de los obtenidos por las 100 principales empresas del sector pesquero. Aquellas se comprometieron a eliminar las capturas ilegales (lo que incluye el uso de artes ilegales y las capturas por encima de la cuota) de sus cadenas de suministro. A medida que más empresas y personas contraigan compromisos tales y emprendan medidas, será posible que, juntos, logremos cambios.