Ökosteuern - Einführung und umweltpolitische Wirksamkeit

ÖKOSTEUERN

Umsetzung und ökologische Wirksamkeit

VORWORT

Die Arbeit der EUA im Zusammenhang mit der Überprüfung und Evaluierung umweltpolitischer Instrumente erfuhr zu Beginn des Jahres 1996 eine Beschleunigung, als der Ausschuß für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments die EUA aufforderte, zügig zwei Übersichtsberichte zu den Themen „Ökosteuern" und „freiwillige Umweltvereinbarungen" auszuarbeiten.

Zur Aufgabe der EUA gehört die „Bereitstellung aktueller und zielorientierter Informationen". Dieser Bericht über Ökosteuern hat als Zielgruppe sowohl Akteure in der Politik als auch die Öffentlichkeit und ist so terminiert, daß er zeitlich mit der Arbeit der Kommission an der „Mitteilung über Umweltabgaben in den Mitgliedstaaten" zusammenfällt. Der Bericht über „freiwillige Vereinbarungen" wird gegen Ende des Jahres 1996 veröffentlicht.

Die beiden Berichte sind Beispiele für die Berichterstattung der Agentur über den Zustand und die zukünftigen Entwicklungen, durch die der politischen Diskussion die bestmöglichen Informationen zur Verfügung gestellt werden sollen. Darüber hinaus sollen sie allgemein zugänglich sein, um eine stärkere Beteiligung europäischer Bürger an der Entwicklung und Umsetzung von Politiken zu fördern und somit den von den Parlamentariern geforderten „Prozeß der vorherigen Konsultation" zu bereichern.

Es ist bereits viel über Ökosteuern geschrieben worden, besonders von der OECD, dem Nordischen Rat und der Europäischen Kommission, und die EUA sollte den bereits existierenden Arbeiten immer neue Daten und Erkenntnisse hinzuzufügen. Dieser kurze Bericht konzentriert sich daher auf die ökologische Wirksamkeit von Ökosteuern und auf politische Hemmnisse und Lösungen bei ihrer Umsetzung. Er versucht auch, den Wert anderer Steuern als auf Energie zu herauszustreichen und für Nichtexperten verständlich zu sein.

Einer der wesentlichen Vorteile von Ökosteuern besteht darin, daß sie falsche Preissignale am Markt korrigieren, indem sie die Kosten der Verschmutzung und andere Umweltkosten bei der Preisbildung berücksichtigen; dadurch werden zum einen die Preise korrigiert und zum anderen kommt das Verursacherprinzip zur Anwendung. Dieser Vorteil von Ökosteuern wurde vom Rat in den Schlußfolgerungen des Umweltrates vom 12. Dezember 1991 anerkannt, der eine gemeinsame Plattform der Gemeinschaft für den UNCED-Umweltgipfel von 1992 formulierte:

„Um die notwendige Umschichtung der wirtschaftlichen Ressourcen mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung zu erreichen, sollten die vollständigen sozialen und umweltbezogenen Kosten in die wirtschaftlichen Aktivitäten einbezogen werden, so daß externe Umweltfaktoren internalisiert werden. Dies bedeutet, daß Umweltkosten und andere Kosten im Zusammenhang mit der nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen, die vom Exportland getragen werden, ihren Niederschlag in wirtschaftlichen Aktivitäten finden sollten. Ökonomische und finanzpolitische Instrumente können zu den Maßnahmen zählen, mit denen dies erreicht werden soll."

Seitdem kommen Ökosteuern häufiger zum Einsatz, aber es bleibt noch viel Spielraum für einen weitaus umfangreicheren Einsatz. Wir hoffen, daß dieser Bericht Impulse für eine weitere politische Entwicklung und politische Evaluierung in diesem Bereich geben kann. Wenn die für eine nachhaltige Entwicklung erforderlichen strukturellen Veränderungen erreicht werden sollen, dann sind umfangreichere Steuerreformen notwendig, um „Gutes" wie Beschäftigung zu fördern und „Schlechtes" wie Verschmutzung und Umweltbelastung zu benachteiligen.

Fortschritte bei den Ökosteuern erfordern jedoch Veränderungen auf EU-Ebene, um eine größere Harmonisierung und Kompatibilität zwischen steuerpolitischen Maßnahmen, dem Binnenmarkt und Schlüsselsektoren wie Energie, Verkehr und Landwirtschaft zu erreichen. Es besteht auch Bedarf an einfacheren Mitteln, um mehrheitliche politische Unterstützung für steuerpolitische Maßnahmen zu erhalten, und vielleicht kann der gegenwärtig stattfindende Prozeß der Regierungskonferenz dazu eine Gelegenheit bieten.

Die Agentur hat diesen Bericht auf der Grundlage von ersten Entwürfen verfaßt, die von Paul Ekins (Forum für die Zukunft, Vereinigtes Königreich), Mikael Skou Andersen (Universität Aarhus, Dänemark) und Hans Vos (DHV Umwelt und Infrastruktur, Niederlande) bereitgestellt wurden. Das Projekt wurde von Teresa Ribeiro (Projektleiterin) koordiniert. Wesentliche Ergänzungen des Textes und seine redaktionelle Überarbeitung sind David Gee und Kai Schlegelmilch, unterstützt von Keimpe Wieringa, zu verdanken.

Der Bericht wurde von einer Beratergruppe geprüft, der zwei Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats der EUA - Frank Convery (University College Dublin) und Knut Alfsen (Statistics Norway) - sowie Jos Delbeke (EG-GD XI), Jean-Philippe Barde (OECD) und Vertreter des Sekretariats des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments angehörten. Zusätzlich wurde in technischen Fragen mit der National Focal Point EIONET Group der EUA und mit Klaus Thostrup (GD XXI) Rücksprache gehalten.

Ich möchte dem EUA-Projektteam und den übrigen Mitwirkenden für ihre Anstrengungen danken, die es möglich machten, diesen Bericht in so kurzer Zeit zu verfassen.

Domingo Jiménez-Beltrán
Executive Director

ZUSAMMENFASSUNG

Wichtigste Schlußfolgerungen

1. Obwohl das 5. Umweltaktionsprogramm der EU aus dem Jahr 1992 empfahl, vermehrt ökonomische Instrumente wie beispielsweise Ökosteuern einzusetzen, haben diese seitdem auf EU-Ebene kaum Verbreitung gefunden. Auf Ebene der Mitgliedstaaten war dagegen in den achtziger Jahren der zunehmende Einsatz von Ökosteuern zu beobachten, wobei sich diese Entwicklung in den letzten 5-6 Jahren noch beschleunigt hat. Dies zeigt sich besonders in Skandinavien, ist aber auch in Belgien, Deutschland, Frankreich, den Niederlanden, Österreich und dem Vereinigten Königreich zu erkennen.
   
2. In diesem Bericht wurden Evaluierungsstudien von 16 Ökosteuern berücksichtigt und untersucht. Bei aller Beschränktheit dieser Studien lassen sie erkennen, daß diese Steuern ökologisch wirksam gewesen sind (ihre ökologischen Ziele erreicht haben), und sie scheinen diese Ziele zu vertretbaren Kosten erreicht zu haben. Beispiele für besonders erfolgreiche Steuern sind u.a. die Steuern auf Schwefeldioxid und Stickoxide in Schweden, auf Giftmüll in Deutschland, auf Wasserverschmutzung in den Niederlanden, sowie die unterschiedliche steuerliche Behandlung von verbleitem Kraftstoff und „saubererem" Dieselkraftstoff in Schweden.
   
3. Die meisten Hemmnisse bei der Umsetzung solcher Steuern, besonders von Energiesteuern, beispielsweise die potentiellen negativen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit, auf den Arbeitsmarkt (besonders in bestimmten Sektoren oder Regionen) und auf Bevölkerungsgruppen mit niedrigem Einkommen, können überwunden werden durch:
   • eine sorgfältige Konzeption
   • den Einsatz von Ökosteuern und dem damit verbundenen Aufkommen als Teil von Maßnahmenpaketen und ökologischen Steuerreformen
   • eine schrittweise Einführung
   • eine umfassende Diskussion und Information.

   Potentiell negative Auswirkungen können durch die o.g. Maßnahmen aufgefangen werden, wie jüngste Erfahrungen aus Skandinavien gezeigt haben. Die Wettbewerbsfähigkeit von Ländern kann insgesamt gesehen durch gut konzipierte Steuern verbessert werden, da von ihnen Impulse für Innovationen und Strukturwandel ausgehen können, obwohl letzteres bisher noch nicht empirisch nachgewiesen ist.

4. In dem Maße, wie der umweltpolitische Ansatz nicht mehr nur punktförmige Emissionen und Probleme, z.B. industrielle Emissionen aus Rohrleitungen und Schornsteinen, berücksichtigt, sondern auch auf diffusere und bewegliche Schadstoffquellen, z.B. Festabfälle oder Abfälle aus Landwirtschaft und Verkehr, ausgeweitet wird, gibt es einen größeren Spielraum für den verstärkten Einsatz von Steuern sowie anderer marktwirtschaftlicher Instrumente, sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf EU-Ebene.
   
5. Wenn Ökosteuern in geeigneter Weise konzipiert und umgesetzt werden, um die beschriebenen Vorteile auszunutzen, könnten sie zu Verbesserungen in vier Schlüsselbereichen der staatlichen Politik führen:
   • Umwelt
   • Innovation und Wettbewerbsfähigkeit
   • Beschäftigung und
   • Steuersystem.

Dies sind die wichtigsten Schlußfolgerungen eines Berichts, den die Europäische Umweltagentur (EUA) auf Antrag des Europäischen Parlaments zum Thema Ökosteuern erarbeitet hat. Der Bericht gibt einen Überblick über die wichtigsten Fragen im Zusammenhang mit Ökosteuern, wobei er besonders ihre ökologische Wirksamkeit und die politischen Hindernisse, die ihrer Einführung im Wege stehen, beleuchtet. Er führt nur anschauliche Beispiele für Ökosteuern an; umfassende Untersuchungen sind von der OECD (1995) erhältlich.

Schlüsselfragen

Warum Ökosteuern?

Die wichtigsten Gründe für den Einsatz von Ökosteuern sind:

• sie stellen besonders wirksame Instrumente für die Internalisierung externer Kosten dar, d.h. für die direkte Berücksichtigung der Kosten von Umweltdienstleistungen und Umweltschäden (sowie deren Behebung) bei der Preisgestaltung von Gütern, Dienstleistungen oder Aktivitäten, die solche Schäden verursachen; sie tragen somit dazu bei, das Verursacherprinzip anzuwenden, und fördern die Integration von Wirtschafts- und Umweltpolitik.
• sie können Anreize schaffen, um Verbraucher wie Produzenten zur Umstellung ihres Verhalten in Richtung auf eine „ökologisch effizientere" Nutzung der Ressourcen zu bewegen, um Innovation und Strukturwandel zu fördern und um die Zahl von Verstößen gegen bestehende Vorschriften zu verringern.
• sie können zu Einnahmen führen, die eingesetzt werden können, um die Ausgaben für den Umweltschutz zu verbessern und/oder um die Steuern auf Arbeit, Kapital und Rücklagen zu verringern.
• sie können besonders wirksame Instrumente der Politik sein, um wichtige Umweltprobleme der Gegenwart anzugehen, die von solch „diffusen" Schadstoffquellen verursacht werden wie Emissionen im Verkehr (einschließlich Luft- und Seeverkehr), Abfälle (z.B. Verpackungen, Batterien) und Agrochemikalien (z.B. Pestizide und Düngemittel).

Um die Messung der Wirksamkeit von Ökosteuern zu erleichtern, wurden sie nach ihren wichtigsten politischen Zielen in drei Haupttypen unterteilt:

1. Abgaben zur Kostendeckung - beispielsweise Abgaben zur Bestreitung der Kosten für Umweltdienstleistungen und Maßnahmen zur Verringerung von Umweltbelastungen wie z.B. die Wasseraufbereitung (Benutzerabgaben), die zur Finanzierung damit verbundener Umweltschutzmaßnahmen verwendet werden können (zweckgebundene Abgaben),
2. Lenkungsteuern - die das Verhalten von Produzenten und/oder Verbrauchern ändern sollen und
3. fiskalische Ökosteuern - die in erster Linie die Einnahmen des Staates erhöhen sollen.

In der Praxis ist vielfach eine Kombination dieser drei Funktionen zu beobachten.

Die Entwicklung bei den Ökosteuern ging im allgemeinen von Abgaben zur Kostendeckung in den Sechzigern und Siebzigern zu Kombinationen von Lenkungsteuern und fiskalischen Ökosteuern in den Achtzigern und Neunzigern und dann zu ihrer erst in den letzten Jahren erfolgten Integration in „ökologische Steuerreformen", durch die Steuern auf „Schlechtes" wie Umweltverschmutzung an die Stelle einiger Steuern auf „Gutes" wie den Faktor Arbeit treten.

Die gegenwärtigen Trends bei den Ökosteuern (hier unterteilt in Energiesteuern und andere Ökosteuern) lassen sich wie folgt zusammenfassend darstellen:

• Ökosteuern (Nichtenergiesteuern gemäß der Klassifikation der GD XXI der Europäischen Kommission) machten 1993 lediglich 1,5% aller Steuern in der EU aus; nur in wenigen Ländern haben sie einen größeren Anteil am Steueraufkommen (Niederlande 5,1%, Dänemark 4%); Steuern, die zur Gruppe der Energiesteuern gehören, hatten dagegen einen größeren Anteil am Steueraufkommen (5,2% im EU-Durchschnitt und bis zu etwa 10% in Portugal und Griechenland und 6-7% in Italien und dem Vereinigten Königreich);
• allgemeine Trends in der Steuerpolitik seit 1980 lassen eine Erhöhung der Steuern auf den Faktor Arbeit und eine Verringerung der Kapitalsteuern erkennen, während der auf Energie- und Ökosteuern entfallende Anteil bei einer leichten Erhöhung der Energiesteuern relativ stabil blieb.
• obwohl es bei der Einführung von Ökosteuern auf EU-Ebene nur geringe Fortschritte gibt, wurden auf Ebene der Mitgliedstaaten beträchtliche Fortschritte erzielt, besonders in den Ländern Nordeuropas;
• mehrere Länder führen zur Zeit Ökosteuern im Rahmen von „ökologischen Steuerreformen" ein und verwenden die neuen Steuereinnahmen zur Senkung anderer Steuern, z.B. der Steuern auf den Faktor Arbeit.

Tabelle 1 faßt die Ergebnisse der Untersuchung und qualitativen Bewertung der kleinen Zahl von Evaluierungsstudien, die für den Bereich der Ökosteuern zur Verfügung stehen, zusammen. Die wichtigsten Schlußfolgerungen sind:

• die untersuchten Steuern ließen positive Auswirkungen auf die Umwelt erkennen und unter Berücksichtigung der Beschränktheit der durchgeführten Evaluierung scheinen sie in den meisten Fällen kostenwirksam zu sein.
• Beispiele für besonders wirksame Steuern sind in Schweden die Steuern auf Luftverschmutzung, in den Niederlanden die Steuern auf Wasserverschmutzung sowie in Schweden die Stickoxid-Abgabe und die unterschiedliche steuerliche Behandlung von Kraftstoffen.
• Lenkungsteuern sind im allgemeinen ökologisch wirksam, wenn die Steuer ausreichend hoch ist, um Anreize für Maßnahmen zur Verringerung der Umweltbelastung zu geben.
• Einen wesentlichen Beitrag zur ökologischen Wirksamkeit von Abgaben zur Kostendeckung leistet die Verwendung der Einnahmen für die Finanzierung damit verbundener Umweltschutzmaßnahmen.
• Steuern können ihre Wirkung in relativ kurzen Zeiträumen (2-4 Jahren) entfalten, so daß sie im Vergleich zu anderen Instrumenten der Umweltpolitik günstig abschneiden, obwohl es bei Energiesteuern (wie bei einigen Verordnungen) 10-15 Jahre dauern kann, bis von ihnen wesentliche Lenkungseffekte ausgehen.
• Die Bewertung einer Steuer und ihrer Wirkung auf die Umwelt ist nicht einfach. Steuern sind häufig Teil eines Maßnahmenpaketen, das sich nur schwer in Einzelkomponenten aufteilen läßt: daher läßt sich die Wirksamkeit der Steuer für sich allein genommen nicht immer eindeutig ermitteln.

Darüber hinaus können Steuern mehrere Wirkungen auf die Umwelt und indirekte Nutzen haben, wodurch die Politik in vier Schlüsselbereichen verbessert werden könnte:
Umwelt,
Innovation und Wettbewerbsfähigkeit,
Beschäftigung und
Steuersystem.

Tabelle 1: Zusammenfassung einer Bewertung¹⁾ ausgewählter Ökosteuern

Legende:
+/++/+++ = geringe/mittlere/starke Wirkung
0 = keine oder zu vernachlässigende Wirkung
? = Wirkung unbekannt

Politische Hemmnisse

Der Einführung von Ökosteuern, besonders von Energiesteuern, steht eine Reihe wichtiger politischer Hemmnisse im Wege:

• die empfundenen Wirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und häufig auf die Beschäftigungssituation, besonders in bestimmten Sektoren/Regionen
• die empfundenen Wirkungen auf Bezieher niedriger Einkommen (d.h. Arme müssen unter Umständen im Verhältnis mehr zahlen als Reiche)
• empfundene Konflikte zwischen nationalen Steuern und EU- oder Welthandelsregeln
• die EU-Einstimmigkeitsregel bei Abstimmungen über Steuermaßnahmen
• die Empfindung, daß Steuern hoch sein müssen, um ihr Ziel zu erreichen
• der empfundene Konflikt zwischen einem veränderten Verhalten (und damit weniger Steuern) und der Sicherung konstanter Einnahmen
• bestehende Subventionen und Regelungen usw., von denen ökologisch widersinnige Wirkungen ausgehen
• andere Politiken und Kulturen, die Ökosteuern negieren oder hemmen.

Dieser Bericht stellt fest, daß die meisten Hemmnisse für die Einführung von Ökosteuern überwunden werden können durch:

• die Abschaffung umweltpolitisch widersinniger Subventionen und Regelungen
• eine sorgfältige Konzeption der Steuern und entsprechender Maßnahmen zur Abfederung
• den Einsatz von Ökosteuern und den damit verbundenen Einnahmen als Teil von Maßnahmenpaketen und ökologischen Steuerreformen
• eine schrittweise Einführung
• eine umfassende Diskussion und durch
• Information.

Die Frage der EU-Kompatibilität und der Einstimmigkeit bei Abstimmungen muß geprüft werden.

Die Wettbewerbsfähigkeit von Ländern kann insgesamt gesehen durch gut konzipierte Steuern verbessert werden, da von ihnen Impulse für Innovationen und möglicherweise für einen Strukturwandel ausgehen können.

Empfehlungen

1. Vermehrter Einsatz von Ökosteuern

Obwohl die Notwendigkeit veränderter Produktions- und Konsumptionsmuster seit der Rio-Konferenz im Jahr 1992 vielfach anerkannt wird, kam der Bericht für die Überprüfung des Fünften Umweltaktionsprogramms (5. UAP) „Umwelt in der Europäischen Union 1995", der Ende 1995 von der EUA veröffentlicht wurde, zu dem Schluß, daß drei Jahre nach Veröffentlichung des 5. UAP „… die meisten Produktions- und Konsumptionstrends unverändert geblieben sind …". Ökosteuern können neben anderen Instrumenten der Politik zu solchen Strukturveränderungen beitragen, indem sie Preissignale und Marktverzerrungen korrigieren. Sie sollten daher verstärkt zum Einsatz kommen.

Der Einsatz von Ökosteuern kann auf dreierlei Art ausgeweitet werden:

• durch ihre Ausweitung auf mehr europäische Länder
• durch verstärkte Harmonisierung und Kompatibilität der Steuern auf EU-Ebene
• durch die Entwicklung neuer Besteuerungsgrundlagen, wobei neben den Emissionen zunehmend auch die für die Produktion eingesetzten Rohstoffe berücksichtigt werden sollen sowie neue oder erweiterte Steuerbasen wie Wasserressourcen, Mineralien, gefährliche Chemikalien, Verkehr (zu Wasser und in der Luft), Landverbrauch und Tourismus. Die Ströme physischer Ressourcen im Wirtschaftskreislauf wie Energie, Mineralien und die Gewinne aus der Landnutzung könnten Quellen beträchtlicher Steuereinnahmen für ökologische Steuerreformen sein.

2. Sorgfältige Konzeption und Umsetzung

Der Nutzen von Ökosteuern und das Potential für ihren verstärkten Einsatz sind beträchtlich, aber um diese Chancen auch in der Praxis nutzen zu können, sind eine sorgfältige Konzeption und Einführung notwendig. Der weiter unten folgende Kasten faßt ohne Anspruch auf Vollständigkeit einige Punkte für die erfolgreiche Umsetzung von Ökosteuern zusammen.

3. Mehr und bessere Evaluierung

Während die theoretische Evaluierung von Ökosteuern in ihrer Entwicklung weit fortgeschritten ist, finden sich adäquate Evaluierungen praktischer Erfahrungen mit solchen Steuern noch relativ selten. Infolgedessen können Entscheidungsprozesse durch einen Mangel an Rückmeldungen bezüglich der Resultate verschiedener politischer Optionen behindert werden. Um diese Situation zu verbessern, sind größere Evaluierungsanstrengungen, eine bessere Verfügbarkeit zuverlässiger Daten und auf Maßnahmenpaketen abgestimmte Evaluierungsmechanismen notwendig. Die Notwendigkeit, Evaluierungsmechanismen in die Steuerkonzeption zu integrieren, ist von der OECD erkannt worden, die methodische Leitlinien für die Evaluierung ökonomischer Instrumente festgelegt hat (OECD 1996, erscheint in Kürze).

4. Mehr Forschung - besonders bezüglich Maßnahmenpaketen und externer Kosten

Ökosteuern sind häufig am erfolgreichsten, wenn sie Teil eines Maßnahmenpakets sind, das für ein (oder mehrere) Umweltproblem(e) konzipiert wurde, aber die Wechselwirkungen mehrerer politischer Instrumente sind dann recht komplex. Weitere Analysen und ein besseres Verständnis dieser Fragen könnten sich für die zukünftige Politik als äußerst nützlich erweisen. Besonders sinnvoll wäre die Entwicklung eines Rahmens zur Bewertung der potentiellen Anwendbarkeit verschiedener politischer Instrumente anhand einer Typologie von Umweltproblemen.

Schließlich muß für eine Verbesserung der Konzeption von Ökosteuern Forschungsarbeit in Bereichen wie wirtschaftliche Modellbildung und Evaluierung externer Kosten, besonders hinsichtlich ihrer Verteilungseffekte, geleistet werden.

Es besteht noch eindeutig Bedarf an weiterer Forschung, aber auch heute liegen bereits ausreichend Daten vor, um eine sehr viel weitergehende Entwicklung der Politik im Bereich von Ökosteuern zu rechtfertigen.

Checkliste für die erfolgreiche Umsetzung von Ökosteuern:

DER GESAMTE BERICHT IST WIE FOLGT GEGLIEDERT:

VORWORT
ZUSAMMENFASSUNG
EINFÜHRUNG
WARUM ÖKOSTEUERN?
ARTEN VON ÖKOSTEUERN
WER SETZT ÖKOSTEUERN EIN?
ERFÜLLEN ÖKOSTEUERN IHREN ZWECK?
UMSETZUNG: HEMMNISSE UND LÖSUNGEN
EMPFEHLUNGEN FÜR ZUKÜNFTIGE MASSNAHMEN UND FORSCHUNG
ANHANG I - ALLGEMEINE TRENDS IN DER STEUERPOLITIK 1970-1990
ANHANG II - ÜBERBLICK ÜBER VERSCHIEDENE ASPEKTE DER UNTERSUCHTEN STEUERN
ANHANG III - EINIGE ÖKOSTEUERN, DIE KEINE ENERGIESTEUERN SIND