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EL TRIBUTO AMBIENTAL
Aplicación y efectividad sobre el medio ambiente
PREFACIO
La labor de la AEMA relativa al examen y evaluación de los instrumentos de política medioambiental se aceleró a comienzos de 1996, cuando la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor del Parlamento Europeo pidió a la AEMA que elaborase rápidamente dos informes sumarios sobre los 'impuestos verdes' y sobre los 'acuerdos medioambientales voluntarios'.
La 'misión' de la AEMA incluye la aportación de información oportuna y orientada a objetivos. El presente informe sobre impuestos ambientales va destinado a los responsables de las decisiones políticas y al público, y se presenta de manera que coincida con el trabajo en curso de la Comisión sobre la 'comunicación relativa a las tasas medioambientales utilizadas en los Estados miembros'. El informe sobre 'acuerdos voluntarios' se publicará hacia finales de 1996.
Ambos informes son muestras de los informes de situación y prospectiva de la Agencia, que tienen por objeto aportar la mejor información disponible a los debates sobre políticas. También se pretende que sean accesibles para estimular una mayor participación de los ciudadanos europeos en la definición y aplicación de políticas, para así enriquecer el 'proceso de consulta previa' solicitado por los diputados parlamentarios.
Es mucho lo que se ha escrito ya sobre los impuestos verdes -sobre todo por parte de la OCDE, el Consejo Nórdico y la Comisión Europea-, pero la AEMA tiene que hacer una aportación significativa a los trabajos existentes. Por ello, este breve informe se centra en la efectividad medioambiental del impuesto verde y en los obstáculos políticos y las soluciones para su aplicación. En él también se intenta destacar el valor de los impuestos no energéticos y que sea accesible a personas no expertas.
Una de las ventajas decisivas de los impuestos medioambientales es que corrigen las señales de precio falsas en el mercado, incorporando a los precios los costes de la contaminación y otros costes medioambientales -un proceso que consiste tanto en 'determinar correctamente los precios' como en aplicar el 'principio de que quien contamina, paga'. Esta ventaja de los impuestos verdes fué reconocida por el Consejo en las conclusiones del Consejo sobre Medio Ambiente del 12 de diciembre de 1991, que presentó una plataforma comunitaria común para la CNUMAD de 1992:
"Para conseguir la necesaria reasignación de recursos económicos en orden a conseguir el desarrollo sostenible, los costes sociales y medioambientales totales deberían incorporarse a las actividades económicas, con objeto de internalizar las externalidades. Esto significa que los costes ambientales y otros costes relacionados con la explotación de los recursos naturales de manera sostenible y soportados por el país proveedor deben reflejarse en las actividades económicas. Entre las medidas utilizadas para alcanzar este fin se encuentran los instrumentos económicos y fiscales"
Desde entonces se ha registrado un aumento del uso de los impuestos ambientales, pero queda aún mucho margen para su mayor utilización. Esperamos que este informe esimule el desarrollo y la evaluacicón de políticas en este ámbito. Para conseguir los cambios estructurales necesarios para el desarrollo sostenible, se precisan reformas fiscales más globales para estimular 'bienes' como el empleo y desincentivar 'cosas malas' como la contaminación y la degradación del medio ambiente.
Sin embargo, el avance de los tributos ambientales exige cambios a nivel de la U.E. para permitir una mayor armonización y compatibilidad entre las medidas fiscales, el mercado interior y sectores clave como la energía, los transportes y la agricultura. También es preciso un medio más fácil de obtener el apoyo político mayoritario a las medidas fiscales, y quizás el actual proceso de la CIG constituya la oportunidad al respecto.
La Agencia ha elaborado este informe sobre la base de proyectos iniciales presentados por Paul Ekins (Forum for the Future, Reino Unido), Mikael Skou Andersen (Universidad de Aarhus, Dinamarca) y Hans Vos (DNV Environment and Infraestructures, Paises Bajos). El proyecto estuvo coordinado por Teresa Ribeiro (Directora de proyecto). David Gee y Kai Schlegelmilch realizaron adiciones sustanciales y labores de edición, con la ayuda de Keimpe Wieringa.
El informe fué examinado por un Grupo asesor compuesto por miembros del Comité Científico de la AEMA -Frank Convery (University College, Dublin) y Knut Alfsen (servicio de Estadística, Noruega)- Jos Delbeke (DG XI de la C.E.), Jean Philippe Barde (OCDE) y representantes de la Secretaría de la Comisión sobre medio ambiente, salud pública y protección del consumidor del Parlamento Europeo. Se realizaron además consultas técnicas con el centro de control nacional Grupo EIONET de la AEMA y Klaus Thostrup (DG XXI).
Quiero expresar mi agradecimiento al equipo de proyecto de la AEMA y a los demás colaboradores por sus esfuerzos en la elaboración de este informe en un período de tiempo tan breve.
Domingo Jiménez-Beltrán
Director Ejecutivo
RESUMEN DE CONCLUSIONES
Conclusiones principales
- un diseño minucioso,
- la utilización de los impuestos ambientales y de las rentas obtenidas como parte de paquetes de medidas programáticas y de reformas fiscales verdes;
- aplicación gradual;
- amplias consultas e información
Como ha demostrado la experiencia reciente en los países escandinavos, puede conseguirse una mitigación de las repercusiones negativas potenciales mediante las medidas citadas. La competitividad general de los países puede mejorar mediante impuestos bien diseñados que puedan incentivar la innovación y estimular el cambio estructural, aunque ésto último tiene carácter especulativo.
- el medio ambiente;
- la innovación y la competitividad;
- el empleo, y
- el sistema fiscal
Estas son las conclusiones principales de un informe sobre los impuestos ambientales de la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA), solicitado por el Parlamento Europeo. En el informe se ofrece una visión de conjunto de la problemática principal del impuesto ambiental, con especial atención a su eficacia medioambiental y a los obstáculos políticos a su aplicación. En él se ofrecen ejemplos de impuestos ambientales únicamente a título ilustrativo; pueden obtenerse exámenes de carácter global de la OCDE (1995).
Aspectos esenciales
¿Por qué utilizar tributos ambientales?
Las principales razones para el uso de impuestos ambientales son:
Tipos de tributo ambiental
Para facilitar la medida de la efectividad de los tributos ambientales, se han clasificado en tres tipos principales, según sus principales objetivos programáticos:
En muchos casos, puede observarse en la práctica una mezcla de estas tres funciones. El desarrollo del tributo ambiental ha ido en general desde las tasas de recuperación de costes de los años 60 y 70, a combinaciones de tributos ambientales como incentivo y de finalidad fiscal en los 80 y 90, y a su integración más reciente en las 'reformas fiscales verdes', en las que los tributos a las cosas 'malas' como la contaminación sustituyen a algunos tributos a los 'bienes' como el trabajo.
¿Quién utiliza tributos ambientales?
Las tendencias actuales relativas a los tributos ambientales (que aquí se dividen en impuestos a la energia y otros impuestos ambientales) pueden resumirse del siguiente modo:
¿Funcionan los impuestos ambientales?
En el Cuatro 1 se resumen los resultados de la revisión y valoración cuantitativa del pequeño número de estudios de evaluación existentes sobre impuestos ambientales. Las conclusiones principales son las siguientes:
Además, los impuestos pueden tener múltiples efectos ambientales y beneficios secundarios que podrían mejorar la política en cuatro ámbitos esenciales - el entorno, la innovación y la competitividad, el empleo y el sistema fiscal.
Cuadro 1: Resumen de una valoración de algunos impuestos ambientales
Instrumento | Efecto ambiental | Efecto de incentivo | Observaciones sobre la efectividad general |
---|---|---|---|
Impuestos ambientales de carácter fiscal | |||
Impuesto sobre el sulfuro (S) | +++ | +++ | El contenido medio de sulfuro de los combustibles disminuyó considerablemente (40%) en 2 años y por consiguiente se obtuvieron considerables reducciones de las emisiones de S. Aun siendo un impuesto ambiental de carácter fiscal, tuvo un fuerte efecto de incentivo, probablemente en razón del tipo impositivo elevado. |
Impuesto sobre el CO2 (N) | ?/+ | ? | Cambio en la calefacción de edificios de combustibles fósiles a bio-combustibles en 2 años; mayor competitividad de la producción combinada de calor y energía. |
Impuesto sobre el CO2 (S) | ++ | ? | Análisis parciales indican algunos efectos como la reducción del 3-4% de las emisiones totales de CO2 en 2-3 años con una tendencia creciente. |
Impuesto sobre vuelos nacionales (S) | + | ? | Cierta incidencia en la aceleración de la sustitución de las cámaras de combustión en unas lineas aéreas y en las emisiones en general en 1-3 años. |
Tasa por residuos (DK) | ++ | ? | La evaluación prosigue; aumento drástico de reutilización de residuos de demolición del 12-82% en 6-8 años; y disminución de la producción de residuos; el tipo impositivo casi duplica el coste de la eliminación de residuos. |
Impuestos con finalidad de incentivo | |||
Diferencial impositivo sobre el combustible sin mezcla (S) | +++ | +++ | El diferencial impositivo contribuyó de manera significativa a la eliminación del plomo en 5-7 años; aparentemente, el diferencial cubrió los costes adicionales de la producción de combustible sin plomo -fuerte efecto de incentivo. |
Diferencial impositivo sobre el diesel 'más limpio' (S) | +++ | +++ | El diferencial impositivo determinó un aumento drástico de la cuota de mercado del combustible 'más limpio' que cumplía con estándares ambientales más estrictos. Las rebajas impositivas de estos combustibles proporcionan un fuerte incentivo al reducir los costes de producción a un nivel inferior al de los combustibles normales. |
Impuesto por residuos tóxicos (D) | ++ | ++ | Reducción de la producción de residuos de al menos un 15% en 2-3 años. En consecuencia se redujeron las capacidades previstas para incineración. |
Impuesto por Nox (S) | +++ | +++ | El diseño y el tipo del impuesto proporcionaron un incentivo para las medidas de control de la contaminación en las plantas obligadas, contribuyendo a la reducción de emisiones Nox en un 35% en 2 años; reforzamiento exitoso de la política de permisos. |
Impuesto por fertilizantes (S) | + | ? | Uno de los factores, en el contexto de la política de reforma agrícola, que contribuyó aa un menor uso de fertilizantes artificiales en 5-10 años. |
Impuesto por contamina-ción del agua (F) | + | +0 | El sistema de exención de impuestos y los contratos sectoriales pueden haber tenido cierta repercusión ambiental positiva en 10-12 años; los ingresos por la tasa son modestos. |
Impuesto por contamina-ción del agua (D) | + | + | Repercusión positiva en las solicitudes y emisiones de permisos de baja contaminación. Los anuncios previos contribuyeron a acelerar la construcción de infraestructuras de tratamiento de aguas residuales. |
Tasas para cobertura de costes: tasas al usuario | |||
Tasa por contaminación del agua (NL) | +++ | + | La tasa creó recursos para un aumento rápido de las instalaciones de tratamiento; aunque el incentivo fiscal fué bajo, el uso de las rentas para ampliar las infraestructuras de tratamiento contribuyó a una mejora sustancial de la calidad del agua en 10-15 años. |
Tasa por residuos domésticos (NL) | +++ | ?/+ | Distribución más equitativa de costes de la gestión de residuos domésticos; las tasas variables pueden haber proporcionado un incentivo para la reducción de residuos (10-20% menos residuos por cabeza). |
Tasas de recuperación de costes: tasas identificadas (earmarked) | |||
Tasas por baterías (S) | ++ | 0 | La tasa hace factible el reciclado de las baterias de plomo; la tasa de recaudación en 1993 fué del 95% (60% en 1989); el efecto no está claro en relación a otros tipos de baterias. |
Tasa por ruido de aeronaves (NL) | + | 0 | Satisfactoria en términos de obtención de fondos; permitió la recuperación de costes de sólidas medidas de aislamiento alrededor del aeropuerto. |
Leyendas:
+/++/+++ = efecto pequeño/intermedio/grande
0 = efecto nulo o insignificante
? = efecto desconocido
Obstáculos políticos
La introducción de impuestos ambientales, y en particular a la energía, encuentra varios importantes obstáculos de carácter político, como por ejemplo:
Según este informe, la mayoría de obstáculos a su aplicación pueden superarse mediante:
Hay que abordar asimismo la compatibilidad y el voto por unanimidad en la U.E.
Puede mejorarse la competitividad general de los países mediante impuestos bien diseñados que incentiven la innovación y quizás estimulen el cambio estructural.
Recomendaciones
1. Mayor uso de impuestos ambientales
Si bien la necesidad de cambiar de pautas de producción y consumo ha ganado una amplia aceptación desde la cumbre de Río de 1992, el informe para el examen del 5º Programa de Acción Ambiental (5º PAA) 'El Medio Ambiente en la Unión Europea - 1995', publicado a finales de 1995, llegaba a la conclusión de que, tres años después de la publicación del 5º PAA, "no se han modificado la mayoría de las tendencias de producción y consumo...". Los impuestos ambientales, entre otros instrumentos de política, pueden contribuir a conseguir estos cambios estructurales, corrigiendo las señales de precios y las distorsiones del mercado. Por ello, deberían utilizarse de manera más amplia.
El uso de impuestos ambientales puede ampliarse de tres maneras principales:
2. Diseño y aplicación minuciosos
Los beneficios de los impuestos ambientales y su potencial de uso son considerables, pero son precisos un diseño y aplicación minuciosos para materializar estos beneficios en la práctica. El cuadro del final, sin pretender ser exhaustivo, resume algunos aspectos para la aplicación exitosa de los impuestos ambientales.
3. Una mayor y mejor evaluación
Si bien la evaluación teórica de la fiscalidad ambiental es un ámbito bien elaborado, siguen siendo comparativamente escasas las evaluaciones precisas de la experiencia práctica en estos impuestos. Por consiguiente, los procesos de toma de decisiones pueden verse lastrados por una falta de información de retorno sobre el rendimiento de las diferentes opciones de políticas. La mejora de esta situación supone mayores esfuerzos de evaluación, mayor disponibilidad de datos fiables, y mecanismos de evaluación incluidos en el paquete de medidas políticas. La OCDE ha reconocido la necesidad de integrar la evaluación en el diseño del impuesto, y ha acordado directrices metodológicas para la evaluación de instrumentos económicos (OCDE 1996, en prensa).
4. Más investigación -especialmente de los paquetes de medidas politicas y las externalidades
A menudo, los impuestos ambientales funcionan mejor cuando forman parte de un programa de medidas políticas orientadas a abordar uno (o varios) problemas ambientales, pero entonces es compleja la interacción de los diversos instrumentos de las políticas. Un mejor análisis y comprensión de estas cuestiones podría ser extremadamente útil para la futura formulación de políticas. Sería especialmente útil la creación de un marco que aborde la aplicabilidad potencial de los diferentes instrumentos de politicas según una tipología de problemas ambientales.
Por último, para mejorar el diseño de los impuestos ambientales, es necesaria la investigación en ámbitos como los modelos económicos y la evaluación de las externalidades, en particular en relación con los aspectos de la distribución.
Está clara la necesidad de nuevas investigaciones, pero lo que se sabe es suficiente para justificar un desarrollo ulterior de políticas sobre los impuestos ambientales.
Lista de comprobación para la aplicación con éxito de impuestos ambientales:
|
EL INFORME COMPLETO ESTÁ ESTRUCTURADO DEL SIGUIENTE MODO:
PREFACIO
RESUMEN DE CONCLUSIONES
INTRODUCCIÓN
¿POR QUÉ UTILIZAR IMPUESTOS AMBIENTALES?
TIPOS DE IMPUESTOS AMBIENTALES
¿QUIÉN UTILIZA IMPUESTOS AMBIENTALES?
¿FUNCIONAN LOS IMPUESTOS AMBIENTALES?
APLICACIÓN: OBSTÁCULOS Y SOLUCIONES
RECOMENDACIONES PARA ACTIVIDADES E INVESTIGACIÓN EN EL FUTURO
ANEXO I - TENDENCIAS GENERALES DE LA FISCALIDAD (1970-1990)
ANEXO II- DETALLES RESUMIDOS DE LOS IMPUESTOS EXAMINADOS
ANEXO III - ALGUNOS IMPUESTOS AMBIENTALES NO ENERGÉTICOS
For references, please go to https://eea.europa.eu./es/publications/92-9167-000-6-sum/page001.html or scan the QR code.
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