El Tributo Ambiental: Aplicación y efectividad sobre el medio ambiente

EL TRIBUTO AMBIENTAL

Aplicación y efectividad sobre el medio ambiente

PREFACIO

La labor de la AEMA relativa al examen y evaluación de los instrumentos de política medioambiental se aceleró a comienzos de 1996, cuando la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor del Parlamento Europeo pidió a la AEMA que elaborase rápidamente dos informes sumarios sobre los 'impuestos verdes' y sobre los 'acuerdos medioambientales voluntarios'.

La 'misión' de la AEMA incluye la aportación de información oportuna y orientada a objetivos. El presente informe sobre impuestos ambientales va destinado a los responsables de las decisiones políticas y al público, y se presenta de manera que coincida con el trabajo en curso de la Comisión sobre la 'comunicación relativa a las tasas medioambientales utilizadas en los Estados miembros'. El informe sobre 'acuerdos voluntarios' se publicará hacia finales de 1996.

Ambos informes son muestras de los informes de situación y prospectiva de la Agencia, que tienen por objeto aportar la mejor información disponible a los debates sobre políticas. También se pretende que sean accesibles para estimular una mayor participación de los ciudadanos europeos en la definición y aplicación de políticas, para así enriquecer el 'proceso de consulta previa' solicitado por los diputados parlamentarios.

Es mucho lo que se ha escrito ya sobre los impuestos verdes -sobre todo por parte de la OCDE, el Consejo Nórdico y la Comisión Europea-, pero la AEMA tiene que hacer una aportación significativa a los trabajos existentes. Por ello, este breve informe se centra en la efectividad medioambiental del impuesto verde y en los obstáculos políticos y las soluciones para su aplicación. En él también se intenta destacar el valor de los impuestos no energéticos y que sea accesible a personas no expertas.

Una de las ventajas decisivas de los impuestos medioambientales es que corrigen las señales de precio falsas en el mercado, incorporando a los precios los costes de la contaminación y otros costes medioambientales -un proceso que consiste tanto en 'determinar correctamente los precios' como en aplicar el 'principio de que quien contamina, paga'. Esta ventaja de los impuestos verdes fué reconocida por el Consejo en las conclusiones del Consejo sobre Medio Ambiente del 12 de diciembre de 1991, que presentó una plataforma comunitaria común para la CNUMAD de 1992:

"Para conseguir la necesaria reasignación de recursos económicos en orden a conseguir el desarrollo sostenible, los costes sociales y medioambientales totales deberían incorporarse a las actividades económicas, con objeto de internalizar las externalidades. Esto significa que los costes ambientales y otros costes relacionados con la explotación de los recursos naturales de manera sostenible y soportados por el país proveedor deben reflejarse en las actividades económicas. Entre las medidas utilizadas para alcanzar este fin se encuentran los instrumentos económicos y fiscales"

Desde entonces se ha registrado un aumento del uso de los impuestos ambientales, pero queda aún mucho margen para su mayor utilización. Esperamos que este informe esimule el desarrollo y la evaluacicón de políticas en este ámbito. Para conseguir los cambios estructurales necesarios para el desarrollo sostenible, se precisan reformas fiscales más globales para estimular 'bienes' como el empleo y desincentivar 'cosas malas' como la contaminación y la degradación del medio ambiente.

Sin embargo, el avance de los tributos ambientales exige cambios a nivel de la U.E. para permitir una mayor armonización y compatibilidad entre las medidas fiscales, el mercado interior y sectores clave como la energía, los transportes y la agricultura. También es preciso un medio más fácil de obtener el apoyo político mayoritario a las medidas fiscales, y quizás el actual proceso de la CIG constituya la oportunidad al respecto.

La Agencia ha elaborado este informe sobre la base de proyectos iniciales presentados por Paul Ekins (Forum for the Future, Reino Unido), Mikael Skou Andersen (Universidad de Aarhus, Dinamarca) y Hans Vos (DNV Environment and Infraestructures, Paises Bajos). El proyecto estuvo coordinado por Teresa Ribeiro (Directora de proyecto). David Gee y Kai Schlegelmilch realizaron adiciones sustanciales y labores de edición, con la ayuda de Keimpe Wieringa.

El informe fué examinado por un Grupo asesor compuesto por miembros del Comité Científico de la AEMA -Frank Convery (University College, Dublin) y Knut Alfsen (servicio de Estadística, Noruega)- Jos Delbeke (DG XI de la C.E.), Jean Philippe Barde (OCDE) y representantes de la Secretaría de la Comisión sobre medio ambiente, salud pública y protección del consumidor del Parlamento Europeo. Se realizaron además consultas técnicas con el centro de control nacional Grupo EIONET de la AEMA y Klaus Thostrup (DG XXI).

Quiero expresar mi agradecimiento al equipo de proyecto de la AEMA y a los demás colaboradores por sus esfuerzos en la elaboración de este informe en un período de tiempo tan breve.

Domingo Jiménez-Beltrán
Director Ejecutivo

RESUMEN DE CONCLUSIONES

Conclusiones principales

1. Aunque el 5º Programa de Acción Ambiental de la U.E. de 1992 recomendó un mayor uso de instrumentos económicos como los tributos ambientales, desde entonces su utilización ha registrado escasos avances a nivel de la U.E. Sin embargo, al nivel de los Estados miembros ha tenido lugar un continuo aumento del uso de impuestos ambientales en relación a la pasada década, que se ha acelerado en los últimos 5-6 años. Esto se aprecia especialmente en los países escandinavos, pero también en Austria, Bélgica, Francia, Alemania, los Paises Bajos y el Reino Unido.
   
2. En el presente informe se identifican y examinan estudios de evaluación de 16 impuestos ambientales. Aun con las limitaciones de dichos estudios, parece que estos tributos han sido eficaces desde el punto de vista ambiental (es decir, han alcanzado sus objetivos ambientales) y ello a un coste razonable. Entre los ejemplos de tributos de éxito especial destacan los asociados al anhídrido sulfuroso y a los óxidos de nitrógeno en Suecia, a los residuos tóxicos en Alemania, a la contaminación del agua en los Países Bajos y los tributos diferenciales a la gasolina mezclada y a la gasolina diesel 'más limpia' en Suecia.
   
3. La mayoría de los obstáculos a la aplicación, especialmente a los impuestos a la energía, como la repercusión negativa sobre la competitividad, sobre el empleo (especialmente en sectores o regiones específicas) y sobre los grupos de renta baja, pueden superarse mediante:

   • un diseño minucioso,
   • la utilización de los impuestos ambientales y de las rentas obtenidas como parte de paquetes de medidas programáticas y de reformas fiscales verdes;
   • aplicación gradual;
   • amplias consultas e información

   Como ha demostrado la experiencia reciente en los países escandinavos, puede conseguirse una mitigación de las repercusiones negativas potenciales mediante las medidas citadas. La competitividad general de los países puede mejorar mediante impuestos bien diseñados que puedan incentivar la innovación y estimular el cambio estructural, aunque ésto último tiene carácter especulativo.

4. A medida que las preocupaciones ambientales pasan de las emisiones y problemas en el punto de origen, como las emisiones industriales de conducciones y chimeneas, a incluir fuentes de contaminación más difusas y móviles como los residuos sólidos, o de los sectores agricola y de transporte, hay un mayor margen de uso de tributos, así como de otros instrumentos basados en el mercado, tanto al nivel de los Estados miembros como de la Unión Europea.
5. Si se diseñan y aplican bien los tributos ambientales para sacar partido de las ventajas citadas, pueden procurar mejoras en cuatro ámbitos clave de la política pública:

   • el medio ambiente;
   • la innovación y la competitividad;
   • el empleo, y
   • el sistema fiscal

Estas son las conclusiones principales de un informe sobre los impuestos ambientales de la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA), solicitado por el Parlamento Europeo. En el informe se ofrece una visión de conjunto de la problemática principal del impuesto ambiental, con especial atención a su eficacia medioambiental y a los obstáculos políticos a su aplicación. En él se ofrecen ejemplos de impuestos ambientales únicamente a título ilustrativo; pueden obtenerse exámenes de carácter global de la OCDE (1995).

Aspectos esenciales

¿Por qué utilizar tributos ambientales?

Las principales razones para el uso de impuestos ambientales son:

• son instrumentos especialmente eficaces para la internalización de las externalidades, es decir la incorporación directa de los costes de los servicios y perjuicios ambientales (y su reparación) al precio de los bienes, servicios y actividades que los producen; y para contribuir a la aplicación del Principio de Pago por el Contaminante y a la integración de las políticas económica y ambiental;
• pueden proporcionar incentivos para que tanto consumidores como productores cambien de comportamiento en la dirección de un uso de recursos más 'eco-eficiente'; para estimular la innovación y los cambios estructurales; y para reforzar el cumplimiento de las disposiciones normativas;
• pueden aumentar la renta fiscal, que puede utilizarse para mejorar el gasto en medio ambiente; y/o para reducir los impuestos sobre el trabajo, el capital y el ahorro.
• pueden ser instrumentos de política especialmente eficaces para abordar las prioridades ambientales actuales a partir de fuentes de contaminación tan 'difusas' como las emisiones del transporte (incluido el transporte aéreo y marítimo), los residuos (p.ej., envases, baterias) y agentes químicos utilizados en agricultura (p.ej., pesticidas y fertilizantes).

Tipos de tributo ambiental

Para facilitar la medida de la efectividad de los tributos ambientales, se han clasificado en tres tipos principales, según sus principales objetivos programáticos:

1. tasas de cobertura de costes -p.ej., creadas para cubrir los costes de los servicios ambientales y de las medidas de control de la contaminación, como el tratamiento de aguas (tasas de usuario) y que pueden utilizarse para gastos ambientales conexos (tasas identificadas ('earmarked'));
2. impuestos incentivo - creados para cambiar el comportamiento de los productores y/o consumidores; e
3. impuestos ambientales de finalidad fiscal -creadas principalmente para aumentar la recaudación.

En muchos casos, puede observarse en la práctica una mezcla de estas tres funciones. El desarrollo del tributo ambiental ha ido en general desde las tasas de recuperación de costes de los años 60 y 70, a combinaciones de tributos ambientales como incentivo y de finalidad fiscal en los 80 y 90, y a su integración más reciente en las 'reformas fiscales verdes', en las que los tributos a las cosas 'malas' como la contaminación sustituyen a algunos tributos a los 'bienes' como el trabajo.

¿Quién utiliza tributos ambientales?

Las tendencias actuales relativas a los tributos ambientales (que aquí se dividen en impuestos a la energia y otros impuestos ambientales) pueden resumirse del siguiente modo:

• los impuestos ambientales, (impuestos no a la energia, según la clasificación de la DG XXI de la Comisión Europea), representaron únicamente el 1,5% de los impuestos totales de la U.E. en 1993; sólo en algunos países, los impuestos ambientales representan una proporción mayor (5,2% en los Países Bajos; 4% en Dinamarca); sin embargo, los impuestos clasificados como impuestos a la energía representaron una proporción mayor (el 5,2% de media para el conjunto de la U.E.) y hasta alrededor del 10% en Portugal y Grecia y el 6-7% en Italia y el Reino Unido);
• las tendencias generales de la fiscalidad desde 1980 muestran un aumento de los impuestos a la renta del trabajo y una disminución de los impuestos al capital, mientras que la cuota de los impuestos ambientales y a la energía permaneció relativamente estable, con un ligero aumento de éstos últimos;
• aunque se han realizado pocos avances en la aplicación de impuestos ambientales a nivel de la U.E., se han registrado progresos considerables a nivel de los Estados miembros, especialmente en los países del norte de Europa;
• varios países están aplicando actualmente impuestos ambientales en 'reformas fiscales verdes', utilizando los nuevos ingresos fiscales para reducir otros impuestos, como el impuesto de la renta.

¿Funcionan los impuestos ambientales?

En el Cuatro 1 se resumen los resultados de la revisión y valoración cuantitativa del pequeño número de estudios de evaluación existentes sobre impuestos ambientales. Las conclusiones principales son las siguientes:

• los impuestos evaluados mostraron beneficios ambientales y, en la mayoría de los casos, parecen eficaces en relación con los costes, dentro de las limitaciones de la evaluación efectuada;
• ejemplos de impuestos especialmente efectivos son los impuestos suecos a la contaminación del aire; los holandeses a la contaminación del agua; y la tasa sobre el óxido de nitrógeno y los regímenes de diferenciación fiscal para combustibles de automoción en Suecia.
• en general, los impuestos con finalidad de incentivo son eficaces desde el punto de vista ambiental cuando el impuesto es suficientemente elevado para estimular las medidas de control de contaminación;
• una contribución considerable a la efectividad ambiental de las tasas para recuperación de costes es la que proporciona el uso de las rentas fiscales para los gastos ambientales conexos.
• los impuestos pueden surtir efecto en períodos de tiempo relativamente cortos (2-4 años), y por consiguiente pueden compararse favorablemente con otros instrumentos de política ambiental, aun cuando los impuestos a la energía (como en algunas jurisdicciones) pueden tardar de 10 a 15 años en producir efectos de incentivo sustanciales.
• no es fácil evaluar un impuesto y su repercusión ambiental. A menudo, los impuestos forman parte de un paquete de medidas políticas difíciles de diferenciar: por ello, no siempre puede identificarse con claridad la efectividad del impuesto 'per se'.

Además, los impuestos pueden tener múltiples efectos ambientales y beneficios secundarios que podrían mejorar la política en cuatro ámbitos esenciales - el entorno, la innovación y la competitividad, el empleo y el sistema fiscal.

Cuadro 1: Resumen de una valoración de algunos impuestos ambientales

Leyendas:

+/++/+++ = efecto pequeño/intermedio/grande
0 = efecto nulo o insignificante
? = efecto desconocido

Obstáculos políticos

La introducción de impuestos ambientales, y en particular a la energía, encuentra varios importantes obstáculos de carácter político, como por ejemplo:

• la supuesta repercusión en la competitividad, y a menudo en el empleo, especialmente en algunos sectores/regiones;
• la supuesta repercusión en los grupos de renta baja (es decir, que los pobres paguen proporcionalmente más que los ricos);
• los supuestos conflictos entre los impuestos nacionales y la reglamentación de la U.E., o del comercio mundial;
• el principio de unanimidad de la U.E. cuando se vota en relación con medidas fiscales;
• la idea de que los impuestos han de ser elevados para que sirvan de algo;
• el supuesto conflicto entre el cambio de comportamiento (es decir, menos impuesto) y el mantenimiento de los ingresos;
• las subvenciones y disposiciones existentes, etc., que tienen efectos negativos para el medio ambiente; y
• otras políticas y culturas que niegan o evitan los impuestos ambientales.

Según este informe, la mayoría de obstáculos a su aplicación pueden superarse mediante:

• la supresión de subvenciones y disposiciones negativas para el medio ambiente;
• el diseño minucioso de los impuestos y de las medidas de mitigación;
• el uso de impuestos ambientales y sus rentas como parte de paquetes de políticas y reformas fiscales verdes;
• la aplicación gradual;
• amplias consultas; e
• información.

Hay que abordar asimismo la compatibilidad y el voto por unanimidad en la U.E.

Puede mejorarse la competitividad general de los países mediante impuestos bien diseñados que incentiven la innovación y quizás estimulen el cambio estructural.

Recomendaciones

1. Mayor uso de impuestos ambientales

Si bien la necesidad de cambiar de pautas de producción y consumo ha ganado una amplia aceptación desde la cumbre de Río de 1992, el informe para el examen del 5º Programa de Acción Ambiental (5º PAA) 'El Medio Ambiente en la Unión Europea - 1995', publicado a finales de 1995, llegaba a la conclusión de que, tres años después de la publicación del 5º PAA, "no se han modificado la mayoría de las tendencias de producción y consumo...". Los impuestos ambientales, entre otros instrumentos de política, pueden contribuir a conseguir estos cambios estructurales, corrigiendo las señales de precios y las distorsiones del mercado. Por ello, deberían utilizarse de manera más amplia.

El uso de impuestos ambientales puede ampliarse de tres maneras principales:

• su ampliación a más países europeos;
• aumentando su armonización y compatibilidad a nivel de la U.E.;
• creando nuevas bases fiscales, cada vez más basadas tanto en los materiales de producción como en las emisiones, y ampliadas a bases fiscales nuevas o aumentadas como los recursos hídricos, minerales, sustancias químicas peligrosas, transporte (por aire y marítimo), el uso de la tierra y el turismo. Los flujos de recursos físicos por la economía como la energía, los minerales y los beneficios del uso de la tierra podrían dar lugar a considerables rentas fiscales para reformas fiscales verdes.

2. Diseño y aplicación minuciosos

Los beneficios de los impuestos ambientales y su potencial de uso son considerables, pero son precisos un diseño y aplicación minuciosos para materializar estos beneficios en la práctica. El cuadro del final, sin pretender ser exhaustivo, resume algunos aspectos para la aplicación exitosa de los impuestos ambientales.

3. Una mayor y mejor evaluación

Si bien la evaluación teórica de la fiscalidad ambiental es un ámbito bien elaborado, siguen siendo comparativamente escasas las evaluaciones precisas de la experiencia práctica en estos impuestos. Por consiguiente, los procesos de toma de decisiones pueden verse lastrados por una falta de información de retorno sobre el rendimiento de las diferentes opciones de políticas. La mejora de esta situación supone mayores esfuerzos de evaluación, mayor disponibilidad de datos fiables, y mecanismos de evaluación incluidos en el paquete de medidas políticas. La OCDE ha reconocido la necesidad de integrar la evaluación en el diseño del impuesto, y ha acordado directrices metodológicas para la evaluación de instrumentos económicos (OCDE 1996, en prensa).

4. Más investigación -especialmente de los paquetes de medidas politicas y las externalidades

A menudo, los impuestos ambientales funcionan mejor cuando forman parte de un programa de medidas políticas orientadas a abordar uno (o varios) problemas ambientales, pero entonces es compleja la interacción de los diversos instrumentos de las políticas. Un mejor análisis y comprensión de estas cuestiones podría ser extremadamente útil para la futura formulación de políticas. Sería especialmente útil la creación de un marco que aborde la aplicabilidad potencial de los diferentes instrumentos de politicas según una tipología de problemas ambientales.

Por último, para mejorar el diseño de los impuestos ambientales, es necesaria la investigación en ámbitos como los modelos económicos y la evaluación de las externalidades, en particular en relación con los aspectos de la distribución.

Está clara la necesidad de nuevas investigaciones, pero lo que se sabe es suficiente para justificar un desarrollo ulterior de políticas sobre los impuestos ambientales.

Lista de comprobación para la aplicación con éxito de impuestos ambientales:

EL INFORME COMPLETO ESTÁ ESTRUCTURADO DEL SIGUIENTE MODO:

PREFACIO
RESUMEN DE CONCLUSIONES
INTRODUCCIÓN
¿POR QUÉ UTILIZAR IMPUESTOS AMBIENTALES?
TIPOS DE IMPUESTOS AMBIENTALES
¿QUIÉN UTILIZA IMPUESTOS AMBIENTALES?
¿FUNCIONAN LOS IMPUESTOS AMBIENTALES?
APLICACIÓN: OBSTÁCULOS Y SOLUCIONES
RECOMENDACIONES PARA ACTIVIDADES E INVESTIGACIÓN EN EL FUTURO
ANEXO I - TENDENCIAS GENERALES DE LA FISCALIDAD (1970-1990)
ANEXO II- DETALLES RESUMIDOS DE LOS IMPUESTOS EXAMINADOS
ANEXO III - ALGUNOS IMPUESTOS AMBIENTALES NO ENERGÉTICOS