Miljøafgiter

Miljøafgifter

Implementering og miljømæssig effektivitet

Forord

Miljøagenturets (EEA) arbejde med undersøgelse og evaluering af miljøpolitiske instrumenter tog fart i begyndelsen af 1996, da Europa-Parlamentets Udvalg om Miljø-, Sundhedsanliggender og Forbrugerbeskyttelse anmodede EEA om hurtigt at udarbejde to oversigtsrapporter om henholdsvis grønne afgifter og frivillige miljøaftaler.

En af EEA's opgaver er at tilvejebringe målrettede oplysninger, når der er brug for det. Målgruppen for denne rapport om miljøafgifterr og -afgifter er de politiske beslutningstagere og offentligheden, og den falder tidsmæssigt sammen med Kommissionens igangværende arbejde vedrørende meddelelsen om anvendelsen af miljøafgifter i medlemsstaterne. Rapporten om frivillige aftaler vil blive offentliggjort i slutningen af 1996.

De to rapporter tilhører Agenturets status- og vurderingsrapporter, der er beregnet på at stille de bedst tilgængelige oplysninger til rådighed i den politiske debat. Rapporterne udarbejdes også for at gøre det muligt for borgerne at involvere sig mere i udarbejdelsen og implementeringen af politikker og derved bidrage til den høringsprocedure, som parlamentarikerne ønsker.

Der er allerede skrevet ikke så lidt om grønne skatter og afgifter, især af OECD, Det Nordiske Råd og Europa-Kommissionen, og det er altid EEA's opgave at yde et innovativt bidrag til allerede udført arbejde. Denne korte rapport fokuserer derfor på grønne afgifters miljøeffektivitet samt de politiske vanskeligheder og muligheder ved deres implementering. Rapporten fremhæver desuden fordelene ved miljøafgifter udenfor energiområdet og forsøger at være tilgængelig for ikke-eksperter.

En af de vigtigste fordele ved miljøafgifter er, at der ved indregning af omkostningerne ved forurening og andre miljøbelastninger i en vares pris sendes et mere korrekt signal om de samlede omkostninger ved denne vares produktion. Dette er en proces, hvorved priserne kommer til at afspejle de faktiske produktionsomkostninger, og princippet om, at forureneren betaler, gennemføres.

I konklusionerne fra Rådet (miljø) den 12. december 1991, hvor spørgsmålet om en samlet optræden på De Forenede Nationers konference om miljø og udvikling i 1992 blev taget op, anerkendte Rådet ovennævnte fordel ved grønne skatter:

"En forudsætning for den nødvendige omfordeling af de økonomiske ressourcer med henblik på at opnå en bæredygtig udvikling er, at de fulde sociale og miljømæssige omkostninger integreres i den økonomiske aktivitet, så miljømæssige eksterne omkostninger indregnes i en vares pris. Dette indebærer, at miljømæssige omkostninger og andre omkostninger vedrørende udnyttelsen af naturressourcer på en bæredygtig måde skal afspejles i den økonomiske aktivitet og omkostningerne afholdes af det land, der er leverandør. Økonomiske og fiskale instrumenter er blandt de midler, der kan anvendes for at nå dette mål".

Siden da er miljøafgifter blevet mere udbredte, men det er stadig muligt at anvende dem i større omfang. Det er vores håb, at denne rapport vil fremme udviklingen og evalueringen af initiativer på dette område. En bæredygtig udvikling kræver strukturændringer, og hvis disse skal gennemføres, er der behov for mere omfattende skattereformer med henblik på at fremme positive faktorer som beskæftigelse og modvirke negative faktorer som forurening og miljøforringelse.

Fremskridt på dette område kræver imidlertid ændringer på EU-plan for i højere grad at gøre det muligt at harmonisere og skabe overensstemmelse mellem skatteforanstaltninger, det indre marked og vigtige sektorer som energi-, transport- og landbrugssektorerne. Det bør også være lettere at træffe politiske afgørelser om skatteforanstaltninger; et problem, der måske kan løses på den igangværende regeringskonference.

Rapporten er udarbejdet på grundlag af et udkast skrevet af Paul Ekins (Forum for the Future, England), Mikael Skou Andersen (Århus Universitet, Danmark) og Hans Vos (DHV Environment and Infrastructures, Holland). Teresa Ribeiro har været koordinator på projektet. David Gee og Kai Schlegelmilch har bistået af Keimpe Wieringa stået for omfattende tilføjelser og redigering.

Rapporten er gennemgået af en rådgivende gruppe bestående af to medlemmer af EEA's Videnskabelige Udvalg - Frank Convery (University College, Dublin) og Knut Alfsen (Statistics Norway) - samt Jos Delbeke (GD XI), Jean-Philippe Barde (OECD) og repræsentanter for sekretariatet for Udvalget om Miljø- og Sundhedsanliggender og Forbrugerbeskyttelse i Europa-Parlamentet. Der er afholdt yderligere tekniske samråd med EEA's nationale knudepunkt for Det Europæiske Miljøoplysnings- og Miljøovervågningsnet og Klaus Thostrup (GD XXI).

Jeg vil gerne benytte lejligheden til at takke EEA-holdet og de øvrige deltagere i projektet for deres indsats i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport på så kort tid.

Domingo Jiménez-Beltrán
Administrerende direktør

SAMMENDRAG

Hovedkonklusioner

1. Selv om det i EU's 5. miljøhandlingsprogram fra 1992 anbefaledes i højere grad at anvende økonomiske instrumenter som f.eks. miljøafgifter, er der ikke sket store fremskridt på dette område på EU-plan siden da. I medlemsstaterne har miljøafgifter derimod været anvendt i større og større omfang i de sidste ti år, og denne udvikling har navnlig taget fart i de sidste 5-6 år. Dette gælder især i Skandinavien, men ses også i Østrig, Belgien, Frankrig, Tyskland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige.
2. Undersøgelser af i alt 16 miljøafgifterr og -afgifter er blevet identificeret og gennemgås i denne rapport. Inden for rammerne af disse undersøgelser ser det ud til, at udgifterne har været miljømæssigt effektive , og omkostningerne ved at nå målene har tilsyneladende været rimelige. Som eksempler på særligt effektive afgifter kan nævnes afgifterne på svovldioxid og nitrogenoxid i Sverige, på giftigt affald i Tyskland, på spildevand i Holland samt skattedifferentieringen af blyholdig benzin og let dieselolie i Sverige.
3. De fleste problemer i forbindelse med indførelse af navnlig energiskatter, som f.eks. eventuelle negative virkninger for konkurrenceevnen, beskæftigelsen (særligt i visse sektorer eller regioner) og lavindkomstgrupper, kan overvindes ved hjælp af
   • omhyggelig udformning
   • anvendelse af miljøafgifterr og provenuet herfra som en del af bredere reguleringer og grønne skattereformer
   • gradvis implementering
   • grundig høring og information.

   Som erfaringer fra Skandinavien viser, kan eventuelle negative virkninger afbødes ved hjælp af ovenstående foranstaltninger. Som helhed betragtet kan landenes konkurrenceevne forbedres ved hjælp af omhyggeligt designede afgifter, der stimulerer til innovation og strukturelle ændringer, om end de sidstnævnte effekter stadig er noget usikre.

4. Efterhånden som miljøbeskyttelsen fokuserer mindre på punkt-udledninger og -problemer, det vil sige industriens udledninger gennem rør og skorstene, og mere på diffuse og mobile forureningskilder, som f.eks. fast affald eller forurening fra landbrugs- og transportsektorerne, bliver det i højere grad relevant at anvende afgifter og andre markedsorienterede instrumenter, både på nationalt plan og på EU-plan.
5. Hvis miljøafgifterne er velgennemtænkte og indføres med henblik på at opnå de ovenfor nævnte fordele, kan de føre til forbedringer på fire centrale områder af det offentliges politik:

• miljø
• innovation og konkurrenceevne
• beskæftigelse
• skattesystemet.

Dette er de vigtigste konklusioner i rapporten om miljøafgifter, som Det Europæiske Miljøagentur (EEA) har udarbejdet på anmodning af Europa-Parlamentet. Rapporten giver et overblik over de vigtigste problemer i forbindelse med miljøafgifter, og der fokuseres på deres miljøeffektivitet og de politiske hindringer ved deres implementering. De omtalte miljøafgifter er ment som eksempler, mens mere omfattende undersøgelser kan fås ved henvendelse til OECD (1995).

Nøglespørgsmål

Hvorfor miljøafgifter?

De vigtigste grunde til at anvende miljøafgifter er følgende:

• De udgør et effektivt instrument til internalisering af eksterne omkostninger, dvs. medregning af omkostningerne ved miljøgoder og miljøskader (og udbedring heraf) direkte i prisen på den vare, tjenesteydelse eller aktivitet, der har givet anledning til dem. De bidrager til at gennemføre princippet om, at forureneren betaler, og til integrering af den økonomiske politik og miljøpolitikken.
• De kan tilskynde til en adfærdsændring hos både forbrugere og producenter i retning af en mere miljøeffektiv anvendelse af ressourcerne, føre til innovation og strukturændringer og sikre, at reglerne i større omfang overholdes.
• De kan skabe øgede indtægter, så man kan øge udgifterne på miljøområdet og/eller sætte skatten på arbejdskraft, kapital og opsparing ned.
• De kan udgøre et særligt effektivt politisk instrument til at løse aktuelle miljøproblemer i forbindelse med sådanne diffuse forureningskilder som udledninger fra transport (herunder luft- og søtransport), affald (f.eks. emballage og batterier) og kemikalier, der anvendes i landbruget (f.eks. pesticider og gødning).

Forskellige typer miljøafgifter

For lettere at kunne måle miljøafgifternes effektivitet er de inddelt i følgende tre hovedtyper efter de hovedformål, de forfølger:

1. omkostningsrelaterede afgifter - som f.eks. har til formål at dække omkostningerne ved miljøtjenesteydelser som f.eks. spildevandrensning (gebyrer), eller hvor indtægterne kan bruges til dækning af miljøudgifter på beslægtede områder (øremærkede afgifter)
2. incitaments afgifter - som har til formål at ændre producenternes og/eller forbrugernes adfærd, og
3. fiskale afgifter - som primært har til formål at øge indtægterne.

I mange tilfælde ser man i praksis en blanding af disse tre funktioner.

Udviklingen er generelt gået fra omkostningsrelaterede afgifter i 1960'erne og 1970'erne til en kombination af incitaments afgifter og fiskale miljøafgifter i 1980'erne og 1990'erne, og senest er de blevet integreret i grønne skattereformer, hvor beskatning af negative faktorer som f.eks. forurening har afløst beskatning af positive faktorer som f.eks. arbejdskraft.

Hvem anvender miljøafgifter?

Den aktuelle udvikling inden for miljøafgifter (som her deles op i energiafgifter og andre miljøafgifter) kan sammenfattes således:

• miljøafgifter (som ikke er energiafgifter i henhold til Europa-Kommissionens klassifikation foretaget af GD XXI) udgjorde kun 1,5% af de samlede skatteindtægter i EU i 1993. Miljøafgifter tegner sig kun i enkelte lande for en større andel (5,1% i Holland og 4% i Danmark). Afgifter, der klassificeres om energiafgifter, udgjorde dog en noget større andel (5,2% i EU som helhed, i Portugal og Grækenland omkring 10% og i Italien og England 6-7%)
• den generelle udvikling i beskatningen siden 1980 viser en stigning i beskatningen af arbejdskraft og et fald i beskatningen af kapital, mens energi- og miljøafgifter har udgjort en forholdsvis stabil andel, dog med en svag stigning for så vidt angår energiafgifter
• selv om der på EU-plan kun er opnået beskedne resultater med hensyn til indførelse af miljøafgifter, er der på nationalt plan - og navnlig i de nordeuropæiske lande - sket store fremskridt
• adskillige lande er for tiden ved at indføre miljøafgifter i forbindelse med grønne skattereformer, hvor de nye skatteindtægter bruges til at sænke andre skatter, f.eks. skatten på arbejde.

Virker miljøafgifter efter hensigten?

I tabel 1 sammenfattes resultaterne af undersøgelsen og den kvalitative vurdering af det begrænsede antal undersøgelser, der findes om miljøafgifter. Hovedkonklusionerne er:

• De afgifter, der er analyseret, er forbundet med miljøgevinster, og de så - inden for grænserne af undersøgelsen - i de fleste tilfælde ud til at være omkostningseffektive.
• Som eksempler på særligt effektive skatter kan nævnes den svenske afgift på luftforurening, den hollandske afgift på vandforurening samt afgiften på nitrogenoxid og skattedifferentierings-systemet for benzin i Sverige.
• incitaments afgifter er generelt miljøeffektive, hvis afgiften er høj nok til, at der iværksættes bekæmpelsesforanstaltninger
• anvendelse af indtægter fra omkostningsrelaterede afgifter til at dække udgifter på beslægtede miljøområder bidrager i væsentligt omfang til gøre disse afgifter miljøeffektive
• afgifter kan føre til resultater i løbet af relativ kort tid (2-4 år), og de kan derfor være at foretrække frem for andre miljøpolitiske instrumenter. Med hensyn til energiafgifter kan der dog (som ved visse andre instrumenter) gå 10-15 år, før den motiverende virkning bliver tydelig.
• Det er vanskeligt at vurdere en afgift og dens miljømæssige virkning. Afgifter indgår ofte som en del af sammenhængende reguleringer, hvor enkeltdele ikke let lader sig skille ud fra helheden. Det kan derfor ikke altid afgøres, hvor effektiv afgiften i sig selv er.

Afgifter kan desuden have mange og forskelligartede miljøvirkninger og sekundære fordele, som kan føre til forbedringer på fire nøgleområder - nemlig miljøet, innovation og konkurrenceevne, beskæftigelsen og skattesystemet.

Tabel 1: Oversigt over resultaterne af en vurdering¹⁾ af udvalgte miljøafgifter

Tegn:
+/++/+++ = lille/middelstor/stor virkning
0 = ingen eller ubetydelig virkning
? = ukendt virkning

1) Vurderingen af den motiverende virkning er baseret på dokumentationen for, om de afgiftspligtige blev ansporet til at mindske forureningen, især som følge af betydelige forskelle mellem skattens størrelse og omkostningerne ved bekæmpelsesforanstaltninger (eller lignende). Vurderingen af miljøeffektiviteten er baseret på dokumentationen for, om skatten havde en gunstig virkning på miljøet. Spørgsmålstegnene angiver, at der ikke foreligger dokumentation.

Politiske hindringer

Ved indførelse af miljøafgifter - herunder især energiafgifter - opstår der en række hindringer:

• virkningerne på konkurrenceevnen og ofte på beskæftigelsen, navnlig i visse sektorer/regioner
• virkningerne for lavindkomstgrupper (dvs. at de fattige eventuelt kommer til at betale forholdsmæssigt mere end de rige)
• nationale afgifter uforenelighed med EU-regler eller regler vedrørende verdenshandelen
• reglen om enstemmighed i EU, når der stemmes om forslag vedrørende skattespørgsmål
• den opfattelse, at skatter skal være høje for at være effektive
• konflikten mellem at ændre adfærd (dvs. lavere skatter) og holde indtægterne på samme niveau
• eksisterende støtteordninger og bestemmelser m.m., der har miljømæssigt uheldige virkninger, og
• andre politikker og traditioner, der ikke inddrager eller forhindrer anvendelse af miljøafgifterr.

I denne rapport konstateres det, at de fleste forhindringer for indførelsen af miljøafgifterr kan overvindes ved hjælp af:

• afskaffelse af støtteordninger og subsidier, der har miljømæssigt uheldige virkninger
• omhyggelig udformning af afgifterne og foranstaltninger til udbedring af skader
• anvendelse af miljøafgifter og provenuet herfra som en del af samlede reguleringer og grønne skattereformer
• gradvis indførelse
• grundig høring og
• information.

Spørgsmålet om foreneligheden med EU-regler og reglen om enstemmighed må tages op.

Et lands samlede konkurrenceevne vil kunne forbedres ved hjælp af velgennemtænkte skatter, der kan stimulere til innovation og eventuelt strukturelle ændringer.

Anbefalinger

1. Øget anvendelse af miljøafgifter

Behovet for at ændre produktions- og forbrugsmønstrene har vundet almindelig anerkendelse siden Rio-topmødet i 1992, men ikke desto mindre kunne det i rapporten til brug for revisionen af det femte miljøhandlingsprogram (femte MHP) med titlen Miljøet i Den Europæiske Union, som Miljøagenturet offentliggjorde i slutningen af 1995, konkluderes, at "de fleste produktions- og forbrugstendenser er stadig de samme som for tre år siden, da det femte MHP blev offentliggjort". Miljøafgifter kan som et af flere politiske instrumenter bidrage til at opnå disse strukturændringer ved at rette op på fordrejede pris- og markedsforhold. De bør derfor anvendes i øget omfang.

Brugen af miljøafgifter kan udvides på tre måder:

• anvendelse i flere europæiske lande
• øget harmonisering og forenelighed på EU-plan
• udvidelse af beregningsgrundlaget, der i højere grad skal baseres på både produktionsfaktorer og udledninger, og som skal omfatte nye eller udvidede beskatningsgrundlag som f.eks. vandressourcer, mineraler, farlige kemikalier, transport (luft eller sø), anvendelse af jord samt turisme. Den fysiske strøm af ressourcer som f.eks. energi og mineraler gennem økonomien og indtægterne fra jordudnyttelse kunne danne grundlag for betydelige skatteindtægter i forbindelse med grønne skattereformer.

2. Omhyggelig udformning og forsigtig implementering

Der er store gevinster at hente ved indførelse af miljøafgifter og gode muligheder for at anvende dem i øget omfang, men der skal udvises forsigtighed ved udformningen og indførelsen af disse skatter, hvis gevinsterne skal blive til virkelighed. Nedenstående liste er uden at være udtømmende en oversigt over en række punkter, der er af betydning for en vellykket implementering af miljøafgifter.

3. Mere og bedre evaluering

Den teoretiske evaluering af miljøafgifter er ganske omfattende, men fyldestgørende evalueringer af de praktiske erfaringer med disse afgifter er derimod endnu ret sjældne. Beslutningsprocessen kan derfor svækkes på grund af manglende feedback vedrørende de forskellige politikkers resultater. Hvis denne situation skal forbedres, skal der arbejdes mere med evaluering, det skal være lettere at få adgang til pålidelige oplysninger, og evalueringsmetoderne skal udgøre en del af reguleringen. OECD har anerkendt behovet for at tage højde for evaluering ved udformningen af afgiften, og organisationen har derfor vedtaget metodologiske retningslinjer for evaluering af økonomiske styremidler (OECD 1996).

4. Mere forskning - navnlig vedrørende politiske pakker og eksterne omkostninger

Det bedste resultat opnås ofte, når miljøafgifter indgår som en del af samlede reguleringer, der tager sigte på at løse et eller flere miljøproblemer, men i så fald er der en kompleks vekselvirkning mellem forskellige politiske instrumenter. Yderligere analyser og en bedre forståelse af disse spørgsmål ville være yderst nyttigt ved den fremtidige udformning af reguleringer. Det ville især kunne betale sig at fastlægge nogle rammer for de mulige anvendelsesområder for forskellige politiske redskaber i henhold til en typologi af miljøproblemer.

Endelig er det med henblik på at forbedre miljøafgifternes udformning nødvendigt at gennemføre forskning inden for områder som økonomisk modellering og evaluering af eksterne omkostninger, navnlig for så vidt angår deres fordelingsmæssige virkninger.

Der er uden tvivl behov for mere forskning, men de eksisterende resultater er i sig selv nok til at berettige en øget anvendelse af miljøafgifter.

Huskeliste for en vellykket implementering af miljøafgifter:

DEN FULDSTÆNDIGE RAPPORT ER STRUKTURERET SÅLEDES:

FORORD
SAMMENDRAG
INDLEDNING
HVORFOR MILJØAFGIFTER?
FORSKELLIGE TYPER MILJØAFGIFTER
HVEM ANVENDER MILJØAFGIFTER?
VIRKER MILJØAFGIFTER EFTER HENSIGTEN?
IMPLEMENTERING: HINDRINGER OG LØSNINGERAN
BEFALINGER: FREMTIDIGE AKTIONER OG FORSKNING
BILAG I - DEN GENERELLE UDVIKLING I BESKATNINGEN 1970-1990
BILAG II - KORT BESKRIVELSE AF DE UNDERSØGTE SKATTER
BILAG III - EKSEMPLER PÅ MILJØAFGIFTER, DER IKKE ER ENERGIAFGIFTER