Umhverfisskattar: Framkvæmd og umhverfisáhrif

UMHVERFISSKATTAR

Framkvæmd og umhverfisáhrif

FORMÁLI

Starfi Umhverfisstofnunar Evrópu (EEA) í tengslum við endurskoðun og mat á stjórntækjum vegna umhverfismála var hraðað í ársbyrjun 1996 þegar nefnd Evrópuþingsins um umhverfismál, almannaheilbrigði og neytendavernd bað stofnunina að semja í skyndi tvær yfirlitsskýrslur um ,,umhverfisskatta" og um ,,frjálsa samninga um umhverfismál".

,,Hlutverk" stofnunarinnar felst í að ,,veita tímabærar og markvissar upplýsingar". Þessi skýrsla um umhverfisskatta fjallar fyrst og fremst um stefnumótandi áhrifavalda og almenning og er tímasett þannig að hún falli að þeirri starfsemi framkvæmdastjórnarinnar sem nú er í gangi um ,,orðsendingu um umhverfisskatta í aðildarríkjunum". Skýrslan um ,,frjálsa samninga" verður birt í árslok 1996.

Báðar skýrslurnar eru dæmi um ástand mála hjá stofnuninni og um framtíðarskýrslur sem ætlað er að veita bestu fáanlegar upplýsingar fyrir umræður um stefnumótun. Þeim er einnig ætlað að vera aðgengilegar og hvetja þannig evrópska borgara til að láta í ríkara mæli til sín taka í stefnuþróun og framkvæmd, og auka þannig ,,forsamráðsferlið" sem þingmenn fara fram á.

Þó nokkuð hefur þegar verið skrifað um umhverfisskatta, einkum af hálfu Efnahags- og framfarastofnunar Evrópu (OECD), Norðurlandaráðs og framkvæmdastjórnar ESB og Umhverfisstofnun Evrópu verður án afláts að undirstrika gildi þessarar starfsemi. Þessi stutta skýrsla fjallar því einkum um áhrif umhverfisskatta á umhverfið og um pólitískar hindranir og lausnir til að hrinda þeim í framkvæmd. Í henni er einnig leitast við að leggja áherslu á mikilvægi annarra skatta en orkuskatta og að hún sé öllum aðgengileg.

Einn lykilkostur umhverfisskatta er að þeir leiðrétta ranga verðlagningu á markaðinum með því að þeir fella kostnað af völdum mengunar og annan umhverfiskostnað inn í verð - ferli sem bæði ,,leiðréttir verð" og hrindir í framkvæmd ,,mengunarbótareglunni". Í niðurstöðum umhverfisráðsins frá 12. desember 1991 sem beindi til bandalagsins sameiginlegri stefnuskrá fyrir heimsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun (UNCED) 1992, viðurkenndi ráðið ávinninginn af umhverfissköttum:

,,Svo að endurúthlutun fjármagns nái því stigi sem nauðsynlegt er til að koma á sjálfbærri þróun ber að gera ráð fyrir öllum félagslegum og umhverfistengdum kostnaði í efnahagsstarfseminni þannig að ytri áhrif á umhverfið verði hluti af henni. Í þessu felst að kostnaður vegna umhverfismála og annar kostnaður sem tengist sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda sem fellur á hráefnislandið ætti að endurspeglast í efnahagsstarfseminni. Efnahagslegar og opinberar fjármálaráðstafanir gætu verið meðal þeirra tækja sem beita má til að ná þessu markmiði."

Síðan hefur lítil aukning orðið á notkun umhverfisskatta en þó er enn umtalsvert svigrúm til að auka notkun þeirra. Vonir standa til að þessi skýrsla verði til að stuðla að frekari stefnumótun og -mati á þessu sviði. Ef kerfisbreytingar sem eru forsenda sjálfbærrar þróunar eiga að nást fram þá er þörf á víðtækari skattaumbótum til að hvetja ,,góða þætti" eins og atvinnu og draga úr ,,vondum" eins og mengun og vistfræðilegri hnignun.

Framfarir í tengslum við umhverfisskatta krefjast samt sem áður breytinga innan ESB svo unnt sé að auka samræmi og samrýmanleika milli skattaaðgerða, innri markaðarins og mikilvægra atvinnugreina eins og á orkumála-, flutninga- og landbúnaðarsviðinu. Einnig er þörf á auðveldari leiðum til að afla meirihlutastuðnings stjórnmálamanna við skattaráðstafanir og e.t.v. gæti ríkjaráðstefnan sem nú stendur yfir reynst tækifærið til þess.

Stofnunin samdi þessa skýrslu á grundvelli frumdraga sem unnin voru af Paul Ekins (Umræðuhópur um framtíðina, Breska konungsríkinu), Mikael Skou Andersen (háskólanum í Árósum, Danmörku) og Hans Vos (DHV Umhverfi og innra skipulag, Hollandi). Samræming verkefnisins var í höndum Teresu Ribeiro (verkefnisstjóri). Helstu viðbætur og útgáfu önnuðust David Gee og Kai Schlegelmilch með aðstoð Keimpe Wieringa.

Skýrslan var yfirfarin af ráðgjafahóp sem í voru tveir meðlimir vísindanefndar Umhverfisstofnunar Evrópu - Frank Convery (University College Dublin), og Knut Alfsen (Norsku hagstofunni) - og Jos Delbeke (stjórnardeild XI), Jean-Philippe Barde (OECD) og af fulltrúum skrifstofu nefndar Evrópuþingsins um umhverfismál, almannaheilbrigði og neytendavernd. Aðra tæknilega ráðgjöf veittu landsmiðstöð Umhverfisstofnunar Evrópu, EIONET Group og Klaus Thostrup (stjórnarnardeild XXI).

Ég vil þakka verkefnahópi Umhverfisstofnunar Evrópu og öðrum sem aðstoð veittu fyrir framlag þeirra við að ná saman þessari skýrslu á svo skömmum tíma.

Domingo Jiménez-Beltrán
framkvæmdastjóri.

SAMANTEKT

Helstu niðurstöður

1. Þrátt fyrir að 5. aðgerðaráætlun Evrópusambandsins (ESB) á sviði umhverfismála frá 1992 hafi mælt með að hagstjórnartækjum, svo sem umhverfissköttum, verði beitt í auknum mæli, hefur notkun þeirra lítið aukist innan ESB. Í aðildarríkjunum hefur þó verið stöðug aukning í notkun umhverfisskatta á síðastliðnum áratug, einkum síðustu 5-6 árin. Þessa gætir fyrst og fremst í Skandinavíu, en er einnig greinilegt í Austurríki, Belgíu, Frakklandi, Þýskalandi, Hollandi og Breska konungsríkinu.
2. Í þessari skýrslu eru tilgreindar matsrannsóknir á 16 umhverfissköttum og þær endurskoðaðar. Rannsóknirnar leiða í ljós að þessir skattar hafa haft áhrif á umhverfismál (settum markmiðum á sviði umhverfismála verið náð) og markmiðin virðast hafa náðst með viðunandi kostnaði. Sem dæmi um sérstaklega árangursríka skatta má telja skatta á brennisteinsdíoxíð og nituroxíðsambönd í Svíþjóð, á eitraðan úrgang í Þýskalandi, á vatnsmengun í Hollandi og einnig má telja mismununarskatt á blýblandað eldsneyti og ,,hreinna" dísileldsneyti í Svíþjóð.
3. Helstu hindranir við framkvæmd skatta, einkum orkuskatta, svo sem hugsanlega neikvæð áhrif á samkeppnishæfni; á atvinnu, (sérstaklega á tilteknar atvinnugreinar eða héruð); og á lágtekjuhópa, er unnt að yfirstíga með:
   • vandlegri mótun;
   • notkun umhverfisskatta og annarra tekna sem hluta af stefnumótandi ráðstöfunum og endurskoðun skattakerfisins með tilliti til umhverfismála;
   • framkvæmd í áföngum;
   • víðtæku samráði; og
   • upplýsingum.

   Með öruggum hætti er unnt að milda hugsanlega neikvæð áhrif af framannefndum ráðstöfunum, eins og nýleg reynsla í Skandinavíu hefur sannað. Unnt er að bæta samkeppnishæfni landa í heild með vandlega mótuðum sköttum sem geta stuðlað að nýjungum og skipulagsbreytingum, þótt hið síðarnefnda verði ávallt háð óvissu.

4. Þar sem viðfangsefni á sviði umhverfismála færast frá útblæstri og vandamálum sem eru staðbundin, svo sem iðnaðarútblæstri frá veitukerfum og skorsteinum og taka í æ ríkara mæli mið af dreifðari og færanlegri upptökum mengunar, svo sem úrgangi í föstu formi eða úrgangi frá landbúnaðar- og flutningastarfsemi, þá skapast aukið svigrúm til að beita sköttum í auknum mæli, sem og öðrum markaðstengdum aðgerðum, bæði í aðildarríkjunum og innan ESB.
5. Ef umhverfisskattar eru vel mótaðir og þeim hrundið í framkvæmd í því skyni að nýta þá kosti sem lýst er hér að framan gætu þeir leitt til umbóta á fjórum meginsviðum opinberra ráðstafana sem varða:
   • umhverfið;
   • nýjungar og samkeppnishæfni;
   • atvinnumál; og
   • skattakerfið.

Þetta eru meginniðurstöður skýrslu Umhverfisstofnunarinnar Evrópu um umhverfisskatta sem Evrópuþingið óskaði eftir. Skýrslan veitir yfirsýn yfir meginatriði sem felast í umhverfissköttum og leggur sérstaka áherslu á umhverfisáhrif og á pólitískar hindranir fyrir framkvæmd þeirra. Í henni er einungis að finna skýrandi dæmi um umhverfisskatta. Heildaryfirlit eru fáanleg hjá OECD (1995).

Lykilatriði

Hvers vegna umhverfisskattar?

Helstu ástæður fyrir notkun umhverfisskatta eru:

• þeir eru sérstaklega árangursríkt tæki til að innlima ytri þætti, það er, að fella kostnað af þjónustu við umhverfið og skaða á umhverfinu (og endurbætur) beint inn í verð vöru, þjónustu eða starfsemi sem veldur þessu og stuðla þannig að framkvæmd mengunarbótareglunnar og samhengi í efnahags- og umhverfismálastefnu;
• þeir geta virkað sem hvati fyrir bæði neytendur og framleiðendur þannig að þeir breyti hegðun sinni og fari að nýta auðlindir á ,,vistvænni" hátt; til að stuðla að nýjungum og skipulagsbreytingum; og stuðla að því að reglugerðum sé fylgt;
• þeir geta hækkað tekjur sem unnt er að nota til auka útgjöld til umhverfismála; og/eða til að lækka skatta á vinnu, fjármagn og sparnað;
• þeir geta verið einkar áhrifamikið tæki við að móta stefnu til að taka á algengum og aðkallandi umhverfismálum, svo sem mengun frá ,,dreifðum" mengunaruppsprettum eins og útblæstri frá flutningastarfsemi (þar með töldum flutningum í lofti og á sjó), úrgangi (svo sem umbúðum, rafhlöðum), og kemískum efnum sem notuð eru í landbúnaði (svo sem varnarefnum og áburði).

Tegundir umhverfisskatta

Til að auðvelda mat á áhrifum umhverfisskatta hafa þeir verið flokkaðir í þrjár megintegundir, í samræmi við helstu markmið þeirra:

1. gjöld til að mæta kostnaði - sem t.d. er ætlað að mæta kostnaði vegna umhverfisþjónustu og hreinsunaraðgerða, svo sem vatnshreinsun (notendagjöld) og sem unnt er að nota vegna útgjalda til umhverfismála (eyrnamerkt gjöld);
2. hvetjandi skattar sem eru ætlaðir til að breyta hegðun framleiðenda og/eða neytenda; og
3. umhverfisskattar í ríkissjóð - sem eru aðallega ætlaðir til að afla tekna.

Í mörgum tilvikum hefur sambland þessara þriggja aðgerða orðið raunin.

Þróun umhverfisskatta hefur almennt verið frá gjöldum til að mæta kostnaði á 7. og 8. áratugnum í átt að samblandi af hvetjandi sköttum og umhverfissköttum í ríkissjóð á 9. áratugnum og þeim áratug sem er að líða og nýlegri innlimun þeirra í ,,vistfræðilegar skattaumbætur" þar sem skattar á ,,slæma þætti" svo sem mengun kemur í stað skatta á ,,góða þætti" svo sem vinnu.

Hverjir nota umhverfisskatta?

Ríkjandi stefnur í umhverfissköttum (sem hér er skipt í orkuskatta og aðra umhverfisskatta) eru í helstu atriðum sem hér segir:

• umhverfisskattar (aðrir en orkuskattar samkvæmt flokkun stjórnardeildar XXI framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins), námu eingöngu 1,5% af heildarsköttum ESB árið 1993; í eingöngu fáeinum löndum ná umhverfisskattar hærra hlutfalli (Holland 5,1%; Danmörk 4%); skattar sem flokkast sem orkuskattar nema þó hærra hlutfalli (5,2% fyrir ESB að meðaltali og allt að 10% í Portúgal og Grikklandi og 6-7% á Ítalíu og í Breska konungsríkinu);
• almenn stefna í skattlagningu frá 1980 sýnir aukna launatengda skatta og lækkun fjármagnsskatta á meðan hlutur orku- og umhverfisskatta helst tiltölulega stöðugur með lítilsháttar aukningu orkuskatta;
• þrátt fyrir að litlar framfarir hafi átt sér stað varðandi framkvæmd umhverfisskatta í ESB hafa töluverðar framfarir orðið í aðildarríkjunum, einkum í löndum Norður-Evrópu;
• nokkur lönd eru nú að hrinda í framkvæmd umhverfissköttum í tengslum við ,,vistfræðilegar skattaumbætur" og nota nýju skatttekjurnar til að lækka aðra skatta svo sem launatengda skatta.

Virka umhverfisskattar?

Helstu niðurstöður endurskoðunar og gæðamats á nokkrum matsrannsóknum, sem tiltækar eru um umhverfisskatta, koma fram í töflu 1. Meginniðurstöður eru sem hér segir:

• skattarnir sem eru metnir leiða í ljós ábata fyrir umhverfið og reynast í flestum tilvikum kostnaðarhagkvæmir innan þeirra marka sem matið leyfir;
• dæmi um sérstaklega áhrifaríkra skatta eru sænsku loftmengunarskattarnir; hollensku vatnsmengunarskattarnir; gjöldin á nituroxíðsambönd og skattamismununarkerfið sem beitt er á ökutækjaeldsneyti í Svíþjóð;
• hvetjandi skattar eru almennt áhrifaríkir fyrir umhverfið ef skatturinn er nógu hár til að stuðla að hreinsunarráðstöfunum;
• gjöld til að mæta kostnaði eru mikilvægt framlag til áhrifa á umhverfið þegar tekjurnar eru notaðar til að mæta kostnaði vegna umhverfisins;
• skattar getað skilað árangri á tiltölulega stuttum tíma (tveimur til fjórum árum) og koma þannig vel út miðað við önnur stjórntæki í tengslum við umhverfismál, þó að miðað við orkuskatta (sem og ákveðnar reglugerðir) geti þurft tíu til fimmtán ár svo þeir virki verulega hvetjandi.
• Ekki er auðvelt að meta skatt og áhrif hans á umhverfismál. Skattar eru oft hluti af stefnumótandi ráðstöfunum sem erfitt er að sundurgreina. Því er ekki alltaf auðvelt að greina hagkvæmni skattsins í sjálfu sér. Að auki geta skattar haft margvísleg áhrif á umhverfið og borið annan ávöxt sem gæti bætt stefnumótum á fjórum lykilsviðum - sem eru: umhverfi, nýjungar og samkeppnishæfni, atvinna og skattakerfið.

Tafla 1: Samantekið mat(1) á völdum umhverfissköttum(2)

Skýringar

+/++/+++ = lítil/miðlungs/mikil áhrif
0 = engin eða óveruleg áhrif
? = óþekkt áhrif

Pólitískar hindranir

Nokkrar mikilvægar pólitískar hindranir standa í vegi fyrir upptöku umhverfisskatta, einkum orkuskatta:

• merkjanleg áhrif á samkeppnishæfni og oft á atvinnu, einkum í ákveðnum greinum/héruðum;
• merkjanleg áhrif á tekjulága hópa (þ.e. þeir fátæku kunna að greiða hlutfallslega meira en þeir ríku);
• merkjanleg togstreita milli innlendra skatta og reglna ESB, eða heimsviðskipta;
• regla ESB um samhljóða samþykki þegar atkvæði eru greidd um aðgerðir í ríkisfjármálum;
• sá skilningur að skattar þurfi að vera háir eigi þeir að hafa áhrif;
• merkjanleg togstreita milli breyttrar hegðunar (m.a. lægri skattur) og að viðhalda tekjum;
• gildandi styrkir og reglugerðir o.s.frv. sem stuðla að óæskilegum áhrifum á umhverfið; og
• aðrar stefnur og venjur sem hindra eða tefja umhverfisskatta.

Í skýrslunni er því haldið fram að unnt sé að yfirstíga flestar hindranir fyrir framkvæmd með:

• afnámi styrkja og reglugerða sem hafa óæskileg áhrif á umhverfismál;
• vel mótaðri skattastefnu og mildandi aðgerðum
• notkun umhverfisskatta og tekna af þeim sem hluta af heildarstefnu og vistvænum skattaumbótum;
• framkvæmd í áföngum;
• víðtæku samráði; og
• upplýsingum.

Ræða þarf ESB-samræmingu og samhljóða samþykki þegar atkvæði eru greidd.

Unnt er að bæta heildarsamkeppnishæfni landa með vel mótuðum sköttum sem geta stuðlað að nýjungum og hugsanlega hvatt til skipulagsbreytinga.

Tilmæli

1. Aukin notkun umhverfisskatta

Þar sem þörf á að breyta framleiðslu- og neyslumynstri hefur öðlast almenna viðurkenningu frá því leiðtogafundurinn í Ríó var haldinn 1992, voru niðurstöður skýrslu um endurskoðun á fimmtu aðgerðaráætluninni (5. EAP) ,,Umhverfismál í Evrópusambandinu árið 1995" sem Umhverfisstofnun Evrópu birti í árslok 1995, þær að þremur árum eftir birtingu 5. EAP ,, ... hafi helstu mynstur í framleiðslu og neyslu haldist óbreytt.." Umhverfisskattar, meðal annarra stefnumótandi aðgerðir geta hjálpað til að slíkar skipulagsbreytingar náist, með því að leiðrétta verðvísbendingar og hindra röskun markaða. Þeim ætti því að beita í ríkara mæli.

Unnt er að útvíkka notkun umhverfisskatta á þrjá meginvegu:

• með því að færa þá út til fleiri landa í Evrópu;
• með því að auka samræmingu þeirra og samrýma þá ESB;
• móta nýja skattagrunna, sem byggja í auknum mæli á nýtingu auðlinda sem og útlæstri og eru látnir ná til nýrra eða útvíkkaðra skattagrunna svo sem vatnslinda, steinefna, hættulegra efnasambanda, flutninga (í lofti og á sjó) landnýtingar og ferðaþjónustu. Áþreifanlegar auðlindir flæða um hagkerfið svo sem orka, steinefni og hagnaður af landnýtingu og gætu aflað skattatekna til vistfræðilegra skattaumbóta, svo um munar.

2. Varfærnisleg mótun og framkvæmd

Ávinningur af umhverfissköttum og möguleikinn á aukinni notkun þeirra er umtalsverður, en varfærnisleg mótun og framkvæmd er nauðsynleg til að afla þessa ágóða í raun. Í rammanum hér á eftir er gert stuttlega grein fyrir nokkrum atriðum til þess að koma á árangursríkum umhverfissköttum, án þess þó að um tæmandi upptalningu sé að ræða.

3. Meira og betra mat

Á meðan fræðilegt mat á umhverfissköttum er vel þróað svið er fullnægjandi mat á hagnýtri reynslu af slíkum sköttum enn tiltölulega fágætt. Þar af leiðandi getur skortur á afturvirkum upplýsingum um árangur af ólíkum valmöguleikum í stefnumótun skemmt fyrir ákvörðunarferlinu. Til að ráða bót á þessu ástandi þarf aukið mat, meira úrval af áreiðanlegum upplýsingum og matskerfi að vera þáttur í stefnumótuninni. Þörfin á að sameina mat og skattamótun hefur verið viðurkennd af OECD, sem hefur samþykkt aðferðafræðilegar viðmiðunarreglur til að meta hagstjórnartæki. (OECD, væntanleg 1996).

4. Meiri rannsóknir - einkum á stefnumótun og ytri áhrifum

Umhverfisskattar virka oft best þegar hluti af stefnumótuninni beinist að einu (eða fleiri) umhverfisvandamálum, en gagnkvæm áhrif ýmissa stjórntækja eru þá flókin. Frekari greining og skilningur á þessum þáttum getur verið sérstaklega gagnlegur við framtíðarstefnumótun. Það væri sérstaklega þess virði að þróa rammareglur sem beindust að hugsanlegri notkun ólíkra stjórntækja í samræmi við tegundir umhverfisvandamála.

Þá er að lokum, til að bæta mótun umhverfisskatta, þörf á að rannsaka svið eins og mótun efnahagsaðgerða og mat á ytri áhrifum, einkum með tilliti til hvernig þeir dreifast.

Augljóslega er þörf á frekari rannsóknum en nóg er vitað nú þegar til að réttlæta miklu víðtækari stefnumótun að því er varðar umhverfisskatta.

Gátlisti yfir árangursríka framkvæmd umhverfisskatta: 

SKÝRSLAN Í HEILD ER BYGGÐ UPP SEM HÉR SEGIR:

FORMÁLI
SAMANTEKT
INNGANGUR
HVERS VEGNA UMHVERFISSKATTAR?
TEGUNDIR UMHVERFISSKATTA
HVERJIR NOTA UMHVERFISSKATTA?
VIRKA UMHVERFISSKATTAR?
FRAMKVÆMD: HINDRANIR OG LAUSNIR
TILMÆLI UM AÐGERÐIR OG RANNSÓKNIR Í FRAMTÍÐINNI
I. VIÐAUKI - ALMENNAR TILHNEIGINGAR Í SKATTLAGNINGU 1970-1990
II. VIÐAUKI - STUTT ÚTLISTUN Á ENDURSKOÐUÐUM SKÖTTUM
III. VIÐAUKI - NOKKRIR UMHVERFISSKATTAR AÐRIR EN ORKUSKATTAR