Taxas Ambientais: Implementacão e eficácia ambiental

TAXAS AMBIENTAIS

Implementação e Eficácia Ambiental

PREFÁCIO

O trabalho da Agência Europeia do Ambiente em matéria de análise e avaliação dos instrumentos para a implementação da política de ambiente sofreu uma aceleração no início de 1996, quando a Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor do Parlamento Europeu pediu para a AEA elaborar, num curto espaço de tempo, dois relatórios que facultassem um panorama geral dos "impostos verdes" e dos "acordos voluntários na área doa ambiente".

A "Missão" da AEA inclui o "fornecimento de informação actualizada e específica". Este relatório sobre as Taxas Ambientais destina-se aos decisores políticos e ao público em geral, tendo sido programado de modo a coincidir com o trabalho da Comissão no âmbito da "Comunicação sobre os Impostos Ambientais Utilizados nos Estados-membros", actualmente em curso. O relatório sobre os "acordos voluntários" será publicado em finais de 1996.

Os dois documentos são exemplo dos relatórios elaborados pela Agência sobre a situação actual e as perspectivas futuras, visando alimentar os debates políticos com a melhor informação disponível. Pretende-se também que sejam acessíveis a fim de incentivar uma mais ampla participação dos cidadãos europeus no desenvolvimento e implementação das políticas, enriquecendo deste modo o "processo de consulta prévia" solicitado pelos parlamentares.

Já muito foi escrito sobre as "taxas verdes", nomeadamente pela OCDE, o Conselho Nórdico e a Comissão Europeia, sendo a perspectiva da AEA a de acrescentar valor aos trabalhos já existentes. Este breve relatório concentra-se, assim, na eficácia ambiental das taxas verdes e nos obstáculos e soluções políticas para a sua implementação. Tenta realçar também o valor dos impostos não-energéticos e ser acessível aos não-especialistas.

Uma das vantagens principais das taxas ambientais é corrigirem as distorções dos preços no mercado, ao incorporarem os custos da poluição e outros custos ambientais nos preços - um processo de "correcção dos preços" e, simultaneamente, de aplicação do "princípio do poluidor-pagador". Esta vantagem das taxas verdes foi reconhecida pelo Conselho nas conclusões do Conselho "Ambiente", de 12 de Dezembro de 1991, que estabeleceu uma plataforma comum da Comunidade para a Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, em 1992:

"Para obter a redistribuição dos recursos económicos que permita atingir o desenvolvimento sustentável, todos os custos sociais e ambientais devem ser integrados nas actividades económicas, para que as externalidades ambientais sejam internalizadas. Isto significa que os custos ambientais e outros, relacionados com a exploração dos recursos naturais de forma sustentável e suportados pelo país fornecedor, devem reflectir-se nas actividades económicas. Os instrumentos económicos e fiscais devem encontrar-se entre as medidas utilizadas para atingir este objectivo."

Desde então, a utilização das taxas ambientais aumentou, mas subsiste ainda uma margem considerável para uma aplicação muito mais ampla. Esperamos que este relatório estimule um maior desenvolvimento de políticas nesta área e a sua respectiva avaliação. Para se alcançarem as mudanças estruturais exigidas pelo desenvolvimento sustentável são necessárias reformas fiscais mais amplas, com vista a estimular "bens" como o emprego e desencorajar "males" como a poluição e a degradação ambiental.

Contudo, o progresso das taxas ambientais exige alterações a nível da União Europeia, a fim de permitir maior harmonização e compatibilidade entre as medidas fiscais, o mercado interno e sectores-chave como a energia, os transportes e a agricultura. Há também que facilitar a obtenção de um apoio político maioritário para as medidas fiscais, e talvez o actual processo da Conferência Intergovernamental logre proporcionar uma oportunidade para isso.

A Agência produziu este relatório com base em projectos de texto iniciais da autoria de Paul Ekins (Forum for the Future, Reino Unido), Mikael Skou Andersen (Universidade de Aarhus, Dinamarca) e Hans Vos (DHV Ambiente e Infra-estruturas, Países Baixos). O projecto foi coordenado por Teresa Ribeiro (Directora de Projecto). David Gee e Kai Schlegelmich, com o apoio de Keimpe Wieringa, fizeram-lhe aditamentos e correcções substanciais.

O relatório foi revisto por um Grupo Consultivo, composto por dois membros do Comité Científico da AEA - Frank Convery (University College Dublin), e Knut Alfsen (Statistics Norway) - e por Jos Delbeke (CE-DGXI), Jean-Philippe Barde (OCDE) e representantes do Secretariado da Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor, do Parlamento Europeu. Foram empreendidas consultas técnicas adicionais com o Grupo dos Pontos Focais da AEA / EIONET (Rede Europeia de Informação e de Observação do Ambiente) e Klaus Thostrup (DG-XXI).

Gostaria de agradecer B equipa da AEA que trabalhou neste projecto e aos restantes colaboradores pelo seu esforço para a publicação deste relatório em tão curto espaço de tempo.

Domingo Jiménez-Beltrán,
Director Executivo

SÍNTESE DO RELATÓRIO

Principais Conclusões

1. Apesar de o 50 Programa de Acção Ambiental da União Europeia, de 1992, recomendar uma maior utilização de instrumentos económicos, como as taxas ambientais, a evolução registada desde então a nível comunitário não é assinalável. Contudo, a nível dos Estados-membros, verificou-se um aumento contínuo da utilização das taxas ambientais, ao longo da última década, o qual veio a acelerar-se nos últimos 5 a 6 anos. Este facto é particularmente notório na Escandinávia, mas é igualmente visível na Áustria, Bélgica, França, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido.
2. Neste relatório, identificaram-se e analisaram-se estudos de avaliação de 16 taxas ambientais. Dentro das suas limitações, estes estudos mostram que estas taxas parecem ter sido ambientalmente eficazes (alcançando os seus objectivos ambientais) e cumprido esses objectivos com um custo razoável. São exemplos de taxas particularmente bem-sucedidas os impostos sobre o dióxido de enxofre e os óxidos de azoto, na Suécia, sobre os resíduos tóxicos, na Alemanha, a poluição dos recursos hídricos, nos Países Baixos, e a diferenciação fiscal entre os combustíveis com chumbo e o combustível diesel "verde", na Suécia.
3. A maioria dos obstáculos à implementação, nomeadamente, dos impostos sobre a energia, como os potenciais efeitos negativos sobre a competitividade, o emprego (particularmente em sectores e regiões específicas) e os grupos de baixos rendimentos pode ser superada mediante:
   • um planeamento cuidadoso,
   • a integração do uso de taxas ambientais e respectivas receitas em pacotes de políticas e "reformas fiscais verdes";
   • uma implementação gradual;
   • amplas consultas e informação.

   A atenuação dos potenciais efeitos negativos pode ser garantida através das medidas supramencionadas, como a experiência recente da Escandinávia tem demonstrado. A competitividade global dos países pode ser melhorada por taxas bem planeadas, que incentivem a inovação e estimulem a ocorrência de mudanças estruturais, embora este último aspecto continue a ser especulativo.

4. À medida que as preocupações ambientais se deslocam das emissões e problemas com origem em fontes pontuais, como as emissões industriais dos oleodutos e chaminés, e incluem fontes de poluição mais difusas e móveis, como os resíduos sólidos, ou as emissões provenientes dos sectores agrícola e dos transportes, aumenta a esfera de aplicação das taxas, e de outros instrumentos baseados no mercado, quer a nível dos Estados-membros quer da União Europeia.
5. Se as taxas ambientais forem bem planeadas e implementadas, de modo a explorar as vantagens atrás referidas, podem originar progressos em quatro áreas-chave da política governativa:
   • ambiente;
   • inovação e
   • competitividade;
   • emprego, e
   • sistema fiscal.

Estas são as principais conclusões de um relatório sobre as taxas ambientais apresentado pela Agência Europeia do Ambiente (AEA) a pedido do Parlamento Europeu. O relatório dá uma visão global dos principais problemas relacionados com as taxas ambientais, com especial destaque para a eficácia ambiental e para os obstáculos políticos à sua implementação. Os exemplos ilustrativos referem-se apenas às taxas ambientais; há análises globais disponíveis, publicadas pela OCDE (1995).

Questões Fundamentais

Taxas ambientais para quê?

As principais razões para a utilização das taxas ambientais são as seguintes:

• são instrumentos particularmente eficazes para a internalização das externalidades, isto J, para a incorporação dos custos dos serviços e dos danos ambientais (e respectiva reparação) directamente nos preços dos bens, serviços e actividades que estão na sua origem, contribuindo para a aplicação do princípio do poluidor-pagador e para a integração das políticas ambientais nas políticas económicas;
• podem proporcionar incentivos, tanto aos consumidores como aos produtores, para que alterem o seu comportamento no sentido de uma utilização dos recursos mais eficiente do ponto de vista ecológico"; para estimular a inovação e as mudanças estruturais e reforçar o cumprimento das leis;
• podem gerar receitas susceptíveis de serem utilizadas no financiamento ambiental e/ou para reduzir os impostos sobre o trabalho, o capital e a poupança;
• podem ser instrumentos políticos particularmente eficazes para enfrentar as actuais prioridades ambientais, geradas por fontes de poluição "difusas" como as emissões dos transportes (incluindo os transportes aéreos e marítimos), os resíduos (por exemplo, embalagens e pilhas) e as substancias químicas utilizadas na agricultura (por exemplo, pesticidas e fertilizantes).

Tipos de taxas ambientais

Para facilitar a avaliação da eficácia das taxas ambientais, estas foram classificadas em três categorias fundamentais, de acordo com os seus principais objectivos políticos:

1. taxas por serviço prestado - destinadas, por exemplo, a cobrir os custos dos serviços ambientais e das medidas de redução, como o tratamento da água (taxas de utilização), e que podem ser usadas em gastos ambientais dentro da mesma área (taxas reservadas);
2. taxas de incentivo - que visam mudar o comportamento dos produtores e/ou dos consumidores; e
3. taxas fiscais ambientais - essencialmente destinadas a gerar receitas.

Em muitos casos pode observar-se, na prática, uma mistura destas três funções.

As taxas ambientais evoluíram, regra geral, a partir das taxas por serviço prestado, nas décadas de 60 e 70, para várias combinações de taxas de incentivo e taxas fiscais ambientais, nos anos 80 e 90, e, mais recentemente, para a sua integração em "reformas fiscais verdes", em que os impostos sobre "males" como a poluição substituem alguns impostos sobre "bens" como o trabalho.

Quem utiliza as taxas ambientais?

As tendências actuais em matéria de taxas ambientais (aqui divididas em taxas sobre a energia e outras taxas ambientais) podem ser sintetizadas da seguinte maneira:

• as taxas ambientais (impostos não -energéticos, nos termos da classificação da DGXXI da Comissão Europeia) representavam apenas 1,5% do total dos impostos da União Europeia em 1993; só em alguns países as taxas ambientais constituem uma percentagem maior (Países Baixos 5,1%; Dinamarca 4%); as taxas classificadas como impostos sobre a energia, representavam, todavia uma maior percentagem (5,2% em média, para a União Europeia), chegando a atingir cerca de 10% em Portugal e na Grécia e 6 a 7% na Itália e no Reino Unido.
• as tendências gerais da tributação, a partir de 1980, mostram um aumento dos impostos sobre o trabalho e uma diminuição dos impostos sobre o capital, ao passo que a quota dos impostos sobre a energia e das taxas ambientais se mantiveram relativamente estáveis, com um ligeiro aumento dos primeiros;
• embora tenha havido poucos progressos na implementação das taxas ambientais a nível comunitário, fizeram-se progressos consideráveis a nível dos Estados-membros, nomeadamente nos países do norte da Europa;
• vários países estão actualmente a implementar taxas ambientais integradas em "reformas fiscais verdes", utilizando as novas receita fiscais para reduzir outros impostos, como os tributos sobre o trabalho.

As taxas ambientais resultam?

O Quadro 1 resume os resultados do exame e da análise qualitativa do pequeno número de estudos de avaliação sobre taxas ambientais disponível. As principais conclusões são:

• as taxas avaliadas revelaram benefícios ambientais e, na maioria dos casos, parecem ter uma boa relação custo-benefício, dentro dos limites da avaliação realizada;
• são exemplo de taxas particularmente eficazes a da poluição atmosférica, na Suécia; a da poluição dos recursos hídricos, nos Países Baixos; o imposto sobre os óxidos de azoto e os esquemas de diferenciação fiscal dos carburantes, na Suécia.
• as taxas de incentivo são, em geral, eficazes do ponto de vista ambiental, quando a taxa é suficientemente alta para estimular medidas de atenuação;
• um contributo significativo para a eficácia ambiental das taxas por serviços prestados é dado pela utilização das receitas para gastos ambientais dentro da mesma área.
• As taxas podem resultar ao fim de períodos de tempo relativamente curtos (2 a 4 anos) e comparar-se, assim, vantajosamente com outros instrumentos para a implementação da política de ambiente, embora os impostos sobre a energia (à semelhança de certas leis) possam demorar 10 a 15 anos para exercerem efeitos de incentivo substanciais.
• Avaliar uma taxa e o seu impacte ambiental não é tarefa fácil. As taxas fazem frequentemente parte de um pacote de políticas difíceis de dissociar e por isso a eficácia da taxa, só por si, nem sempre pode ser claramente identificada.

Além disso, as taxas podem ter múltiplos efeitos ambientais e benefícios secundários susceptíveis de melhorarem a política governativa em quatro áreas fundamentais: o ambiente, a inovação e a competitividade, o emprego e o sistema fiscal.

Quadro 1: Resumo de uma avaliação de taxas ambientais seleccionadas

Legenda:

+/++/+++ = efeito pequeno/médio/elevado
0 = efeito nulo ou insignificante
? = efeito desconhecido

Obstáculos políticos

Há vários obstáculos políticos importantes à introdução de taxas ambientais, nomeadamente sobre a energia:

• os impactes verificados sobre a competitividade, e muitas vezes sobre o emprego, especialmente em certos sectores e regiões;
• os impactes observados sobre os grupos de baixo rendimento (isto é, o risco de as classes de baixo rendimento pagarem proporcionalmente mais do que os outros);
• os conflitos observados entre as taxas nacionais e as normas comerciais comunitárias ou mundiais;
• a regra da unanimidade da União Europeia para a votação de medidas fiscais;
• a percepção de que as taxas têm de ser elevadas para terem eficácia;
• o conflito verificado entre a mudança de comportamentos (isto é, menos receitas aos impostos) e a manutenção das receitas ficais;
• os subsídios e regulamentos existentes que geram efeitos ambientalmente perversos; e
• outras políticas e culturas que rejeitam ou inibem as taxas ambientais.

Este relatório conclui que a maioria dos obstáculos à implementação pode ser superada mediante:

• a supressão de subsídios e regulamentos ambientalmente perversos;
• o planeamento cuidadoso das taxas e medidas de atenuação;
• a integração da aplicação das taxas ambientais e respectivas receitas em pacotes de políticas e reformas fiscais "verdes";
• implementação gradual;
• amplas consultas; e
• informação.

A compatibilidade e o princípio comunitário da votação por unanimidade devem ser ponderados.

A competitividade global dos países pode ser melhorada através de taxas bem planeadas, capazes de estimular a inovação e, eventualmente, de incentivar a mudança estrutural.

Recomendações

1. Maior utilização das taxas ambientais

Embora a necessidade de alterar os padrões de produção e consumo tivesse conquistado grande aceitação desde a Cimeira do Rio em 1992, o relatório para a revisão do 51 Programa de Acção Ambiental (51 PAA) "O Ambiente na União Europeia - 1995", publicado pela Agência Europeia do Ambiente em finais de 1995, concluiu que, três anos depois da publicação do 51 PAA "...a maioria das tendências de produção e de consumo permanece inalterada". As taxas ambientais, entre outros instrumentos políticos, podem contribuir para a realização dessas mudanças estruturais, corrigindo a fixação dos preços e as distorções do mercado. Devem ser, por conseguinte, utilizadas de forma mais ampla.

A utilização das taxas ambientais pode ser alargada de três maneiras fundamentais:

• extensão a mais países europeus;
• aumento da sua harmonização e compatibilidade a nível da União Europeia;
• desenvolvimento de novas bases de tributação, cada vez mais fundamentada no consumo de matérias-primas e nas emissões, e extensiva a bases de tributação novas ou alargadas, como os recursos hídricos, os minerais, as substâncias químicas perigosas, os transportes (aéreo e marítimo), o uso do solo e o turismo. Os fluxos de recursos físicos através da economia, tais como a energia, os minerais e os lucros do uso do solo, podem gerar receitas fiscais substanciais para as reformas fiscais "verdes".

2. Planeamento e implementação cuidadosos

Os benefícios das taxas ambientais e as potencialidades para o seu uso acrescido são consideráveis, mas é necessário ter cuidado um planeamento e implementação para concretizar esses ganhos na prática. A caixa seguinte, sem pretender ser exaustiva, sintetiza algumas indicações para a implementação bem-sucedida das taxas ambientais.

3. Mais e melhor avaliação

Apesar de a avaliação teórica da fiscalidade ambiental ser um domínio bem desenvolvido, ainda são relativamente raras as avaliações adequadas de experiências práticas com essas taxas. Por conseguinte, os processos de tomada de decisão podem ser prejudicados pela falta de informação de retorno sobre a eficácia das diferentes opções políticas. Para melhorar esta situação são necessários maiores esforços de avaliação, maior disponibilidade de dados fiáveis e a incorporação de mecanismos de avaliação no pacote de políticas. A necessidade de integrar a avaliação no planeamento das taxas foi reconhecida pela OCDE, que definiu directrizes metodológicas para a avaliação dos instrumentos económicos (OCDE-1996, a publicar).

4. Mais investigação, nomeadamente na área dos pacotes de políticas e das externalidades

As taxas ambientais são frequentemente mais eficazes quando integradas num pacote de políticas visando responder a um (ou mais) problemas ambientais, mas a interacção dos vários instrumentos políticos torna-se então complicada. A análise e a compreensão mais aprofundadas destas questões poderiam ser extremamente úteis para a futura definição de políticas. A elaboração de um quadro sobre a potencial aplicabilidade dos diversos instrumentos políticos, de acordo com uma tipologia dos problemas ambientais, seria particularmente valiosa.

Finalmente, para aperfeiçoar o planeamento das taxas ambientais, é necessário fazer investigação em áreas como a elaboração de modelos económicos e a avaliação das externalidades, nomeadamente no tocante aos aspectos relativos à sua distribuição.

É claramente necessária uma maior investigação, mas o conhecimento actual é suficiente para justificar um maior desenvolvimento das políticas em matéria de taxas ambientais.

Indicações para a implementação bem-sucedida das taxas ambientais:

Prefácio
Síntese do Relatório
Introdução
Taxas ambientais para quê?
Tipos de taxas ambientais
Quem utiliza as taxas ambientais?
As taxas ambientais resultam?
Implementação: obstáculos e soluções
Recomendações para a acção e a investigação futuras
Anexo I - Tendências Gerais da Tributação - 1970-1990
Anexo II - Sumários das Taxas em Análise
Anexo III - Algumas Taxas Ambientais Não-energéticas