Milieuheffingen: Invoering en milieu-effectiviteit

MILIEUHEFFINGEN

Invoering en milieu-effectiviteit

VOORWOORD

De werkzaamheden van het EMA met betrekking tot de evaluatie en beoordeling van milieubeleidsinstrumenten zijn vanaf begin 1996 versneld uitgevoerd, nadat de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbescherming van het Europees Parlement het EMA vroeg om met spoed twee overzichtsrapporten over respectievelijk `groene belastingen' en `milieuconvenanten' op te stellen.

De taak van het EMA omvat het `verschaffen van tijdige en doelgerichte informatie'. Dit rapport over milieuheffingen is gericht op beleidsmakers en het publiek en valt samen met de huidige werkzaamheden van de Commissie betreffende de `Mededeling inzake in de Lid-Staten toegepaste milieuheffingen'. Het rapport over `convenanten' zal tegen eind 1996 worden gepubliceerd.

Beide zijn voorbeelden van rapporten van het Milieuagentschap waarin de actuele stand van zaken en de vooruitzichten beschreven worden, ten einde de beleidsdiscussies met de best beschikbare informatie te ondersteunen. Het is ook de bedoeling dat deze rapporten gemakkelijk toegankelijk zijn, zodat een bredere betrokkenheid van Europese burgers bij beleidsontwikkeling en ­uitvoering gestimuleerd wordt, met als gevolg een verrijking van het door de parlementsleden verlangde overleg vooraf.

Er is reeds veel geschreven over groene belastingen, met name door de OESO, de Noordse Raad en de Europese Commissie, en het EMA dient altijd waarde aan bestaand werk toe te voegen. Dit korte rapport houdt zich derhalve bezig met de milieu-effectiviteit van groene belastingen en met politieke obstakels en oplossingen voor de invoering ervan. Het wil ook de belang van andere dan energieheffingen benadrukken en toegankelijk zijn voor niet-deskundigen.

Een van de grootste voordelen van milieuheffingen is dat ze verkeerde prijssignalen op de markt corrigeren door de kosten van verontreiniging en andere milieukosten in de prijzen op te nemen; zo krijgt men `juiste prijzen' en wordt het beginsel `de vervuiler betaalt' toegepast. Dit voordeel van groene belastingen werd door de Raad erkend in de conclusies van de Milieuraad van 12 december 1991 die een communautair gemeenschappelijk platform tot de UNCED 1992 richtte:

'Om tot de noodzakelijke herbestemming van economische middelen te komen teneinde duurzame ontwikkeling te bewerkstelligen, moeten alle sociale en milieukosten met economische activiteiten verrekend worden, zodat internalisering van externe milieukosten plaatsvindt. Dit betekent dat milieukosten en overige kosten die samenhangen met de duurzame exploitatie van natuurlijke hulpbronnen en die door het leverende land gedragen worden, in economische activiteiten tot uitdrukking moeten komen. Hiertoe kunnen onder andere economische en fiscale instrumenten gebruikt worden.'

Sindsdien is men steeds meer gebruik gaan maken van milieuheffingen, maar er zijn talrijke mogelijkheden om deze op nog veel ruimere schaal toe te passen. Wij hopen dat dit rapport aanzet tot meer beleidsontwikkeling en ­evaluatie op dit gebied. Als men de voor een duurzame ontwikkeling noodzakelijke structurele veranderingen wil bewerkstelligen, moeten er meeromvattende belastinghervormingen plaatsvinden om positieve elementen als werkgelegenheid te stimuleren en negatieve elementen als verontreiniging en achteruitgang van het milieu te ontmoedigen.

Om vorderingen te maken met de invoering van milieuheffingen, moeten er in EU-verband echter veranderingen plaatsvinden die leiden tot een grotere harmonisatie en verenigbaarheid van fiscale maatregelen, de interne markt en prioritaire sectoren als energie, vervoer en landbouw. Het moet ook eenvoudiger worden om voor fiscale maatregelen de steun van een politieke meerderheid te krijgen en misschien kan het huidige IGC-proces hiertoe de mogelijkheid bieden.

Het Milieuagentschap heeft dit rapport vervaardigd op basis van oorspronkelijke ontwerpen van Paul Ekins (Forum voor de Toekomst, Verenigd Koninkrijk), Mikael Skou Andersen (Universiteit Aarhus, Denemarken) en Hans Vos (DHV Milieu en Infrastructuren, Nederland). Het project werd gecoördineerd door Teresa Ribeiro (projectleider). Belangrijke toevoegingen en de redactie werden verzorgd door David Gee en Kai Schlegelmilch met ondersteuning van Keimpe Wieringa.

Het rapport werd geëvalueerd door een adviesgroep bestaande uit twee leden van het Wetenschappelijk Comité van het EMA, Frank Convory (Universiteit Dublin) en Knut Alfsen (Bureau voor de Statistiek, Noorwegen), en Jos Delbeke (Europese Commissie - DG XI), Jean-Philippe Barde (OESO) en vertegenwoordigers van het Secretariaat van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbescherming van het Europees Parlement. Aanvullend technisch overleg werd gevoerd met de EIONET-groep van nationale knooppunten van het EMA en met Klaus Thostrup (DG XXI).

Ik wil graag het EMA-projectteam en de overige medewerkers bedanken voor hun inzet waardoor dit rapport in zo'n korte tijd opgesteld kon worden.

Domingo Jiménez-Beltrán
Directeur

SAMENVATTING

Belangrijkste conclusies

1. Hoewel in het Vijfde milieuactieprogramma van de EU van 1992 werd aanbevolen meer gebruik te maken van economische instrumenten als milieuheffingen, is er sindsdien wat dit betreft in EU-verband weinig vooruitgang geboekt. In de afzonderlijke Lid-Staten is men de afgelopen tien jaar echter steeds meer gebruik gaan maken van milieuheffingen, een proces dat de laatste 5-6 jaar versneld is. Dit is vooral merkbaar in Scandinavië, maar ook in België, Frankrijk, Duitsland, Nederland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk.
2. In dit rapport worden evaluatie-onderzoeken betreffende 16 milieuheffingen besproken. Binnen de beperkingen van de onderzoeken, blijkt dat deze heffingen duidelijke positieve milieu-effecten hebben gehad (ze hebben hun milieudoelstellingen bereikt) en het lijkt erop dat die doelstellingen tegen redelijke kosten verwezenlijkt zijn. Voorbeelden van bijzonder succesvolle heffingen zijn de heffingen op zwaveldioxide en stikstofdioxide in Zweden, op giftig afval in Duitsland, op waterverontreiniging in Nederland en de differentiële heffingen op gelode brandstof en `schonere' diesel in Zweden.
3. De meeste obstakels voor de invoering, met name van energieheffingen, zoals de mogelijke negatieve effecten op het concurrentievermogen, op de werkgelegenheid (vooral op specifieke sectoren of regio's) en op lage-inkomensgroepen, kunnen weggenomen worden door:
   • zorgvuldige opzet van de heffing;
   • gebruik van milieuheffingen en de inkomsten daarvan als onderdeel van beleidspakketten en groene belastinghervormingen;
   • geleidelijke invoering;
   • uitgebreid overleg, en voorlichting.

   Mogelijke negatieve effecten kunnen door bovenstaande maatregelen verzacht worden, zoals recentelijk in Scandinavië is aangetoond. Het algehele concurrentievermogen van landen kan verbeterd worden door goed doordachte heffingen die kunnen aansporen tot innovatie en structurele verandering, hoewel dat laatste speculatief blijft.

4. De milieuzorg richt zich niet langer vooral op emissies van en problemen rond puntbronnen, zoals industriële emissies van pijpleidingen en schoorstenen, maar ook op meer verspreide en mobiele bronnen van verontreiniging zoals vast afval, of emissies van de landbouw en het vervoerswezen. Hierdoor kan er meer gebruik gemaakt worden van heffingen en van andere op de markt gebaseerde instrumenten, zowel in de afzonderlijke Lid-Staten als in EU-verband.
5. Als milieuheffingen goed opgezet zijn en zodanig ingevoerd worden dat bovengenoemde voordelen uitgebuit worden, kunnen op vier prioritaire gebieden van overheidsbeleid verbeteringen aangebracht worden:
   • het milieu;
   • innovatie en concurrentievermogen;
   • werkgelegenheid en
   • het belastingstelsel.

Dit zijn de belangrijkste conclusies van een rapport over milieuheffingen dat op verzoek van het Europees Parlement door het Europees Milieuagentschap (EMA) is opgesteld. Het rapport geeft een overzicht van de belangrijkste diskussiepunten op het gebied van milieuheffingen, waarbij de nadruk vooral ligt op de milieu-effectiviteit van deze heffingen en op de politieke obstakels voor de invoering ervan. Het geeft alleen voorbeelden van milieuheffingen ter illustratie; complete evaluaties zijn verkrijgbaar bij de OESO (1995).

Hoofdpunten

Waarom milieuheffingen?

De belangrijkste redenen om gebruik te maken van milieuheffingen luiden als volgt:

• het zijn bijzonder doeltreffende instrumenten voor de internalisering van externe kosten, d.w.z. dat de kosten van milieugebruik en ­schade (en het herstel daarvan) direct opgenomen worden in de prijzen van de goederen, diensten of activiteiten die deze kosten en schade veroorzaken; ook dragen zij bij aan de uitvoering van het beginsel `de vervuiler betaalt' en aan de integratie van economisch en milieubeleid;
• ze kunnen zowel consumenten als producenten stimuleren om hun gedrag te veranderen en hulpbronnen `milieu-efficiënter' te gebruiken, innovatie en structurele veranderingen te bevorderen en te zorgen voor een betere naleving van de regelgeving;
• ze kunnen leiden tot meer inkomsten die gebruikt kunnen worden om de milieu-uitgaven te vergroten, en/of om belastingen op arbeid, kapitaal en spaargeld te verlagen;
• ze kunnen bijzonder doeltreffende beleidsinstrumenten vormen voor de aanpak van actuele milieuprioriteiten betreffende zulke uiteenlopende bronnen van verontreiniging als verkeersemissies (waaronder de lucht- en zeevaart), afval (bijvoorbeeld verpakking, batterijen) en chemicaliën in de landbouw (bijvoorbeeld pesticiden en kunstmest).

Soorten milieuheffingen

Om de effectiviteit van milieuheffingen eenvoudiger te kunnen meten, zijn deze onderverdeeld in drie hoofdsoorten, al naar gelang de belangrijkste beleidsdoelstellingen ervan:

1. bestemmingsheffingen - bijvoorbeeld bedoeld om de kosten van milieudienstverlening en van maatregelen ter beperking van de verontreiniging te dekken, zoals waterzuivering (kosten-dekkende heffingen); deze kunnen ook gebruikt worden voor verwante milieu-uitgaven (geoormerkte heffingen);
2. regulerende heffingen - bedoeld om het gedrag van producenten en/of consumenten te veranderen; en
3. inkomsten-genererende milieuheffingen - voornamelijk bedoeld om de overheidsinkomsten te vergroten.

In de praktijk komen combinaties van deze drie functies vaak voor. De milieuheffingen hebben zich in het algemeen ontwikkeld van bestemmingsheffingen in de jaren zestig en zeventig tot een combinatie van stimulerende en inkomsten-genererende milieuheffingen in de jaren tachtig en negentig; meer recentelijk worden deze heffingen geïntegreerd in `vergroening van het belastingstelsel' waarbij sommige belastingen op positieve elementen als arbeid vervangen worden door belastingen op negatieve elementen als verontreiniging.

Wie maakt gebruik van milieuheffingen?

De huidige tendensen met betrekking tot milieuheffingen (hier onderverdeeld in energieheffingen en overige milieuheffingen) kunnen als volgt worden samengevat:

• milieuheffingen, (anders dan energieheffingen volgens de DG XXI-classificatie van de Europese Commissie), vormden in 1993 slechts 1,5% van alle EU-belastingen; in slechts enkele landen ligt het percentage milieuheffingen hoger (Nederland 5,1%, Denemarken 4%); heffingen die geclassificeerd zijn als energieheffingen vormden echter een hoger percentage van de belastingen (in de EU gemiddeld 5,2%), ongeveer 10% in Portugal en Griekenland en 6 à 7% in Italië en het VK);
• sinds 1980 laten algemene belastingtendensen een groei van belastingen op arbeid en een afname van de belastingen op kapitaal zien, terwijl het aandeel van energie- en milieuheffingen relatief stabiel bleef, met een lichte toename van de energieheffingen;
• hoewel er slechts weinig vorderingen zijn gemaakt met de invoering van milieuheffingen in EU-verband, is er in de afzonderlijke Lid-Staten aanzienlijke vooruitgang geboekt, met name in Noordeuropese landen;
• verscheidene landen integreren op dit moment milieuheffingen in een `vergroening van het belastingstelsel', waarbij de inkomsten uit de nieuwe belastingen gebruikt worden om andere belastingen, zoals de belasting op arbeid, te verlagen.

Hebben milieuheffingen effect?

In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de resultaten van de beoordeling en van de kwalitatieve waardering van het kleine aantal beschikbare evaluatie-onderzoeken betreffende milieuheffingen. De voornaamste conclusies zijn:

• de beoordeelde heffingen hadden een positieve uitwerking op het milieu en bleken in de meeste gevallen kosteneffectief te zijn, binnen de beperkingen van het onderzoek;
• voorbeelden van bijzonder doeltreffende heffingen zijn de heffingen op luchtverontreiniging in Zweden, op waterverontreiniging in Nederland en de NOx-heffing en differentiële heffingenstelsels voor voertuigbrandstoffen in Zweden;
• regulerende heffingen hebben in het algemeen aanzienlijke positieve milieu-effecten mits de heffing voldoende hoog is om maatregelen ter beperking van de verontreiniging te bevorderen;
• er wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan de milieu-effectiviteit van de bestemmingsheffingen door inkomsten daaruit voor verwante milieu-uitgaven te gebruiken;
• de effecten van milieuheffingen kunnen al binnen relatief korte tijd (2-4 jaar) zichtbaar worden en deze heffingen steken derhalve gunstig af bij andere milieubeleidsmiddelen, hoewel het soms 10-15 jaar kan duren voordat energieheffingen (en sommige regelgeving) een aanzienlijk stimulerend effect sorteren;
• het is niet eenvoudig een heffing en de milieu-effecten ervan te beoordelen; heffingen maken vaak deel uit van een beleidspakket dat moeilijk in onderdelen uitgesplitst kan worden: het is dan ook niet altijd mogelijk de doeltreffendheid van de heffing op zich duidelijk vast te stellen.

Verder kunnen heffingen vele milieu-effecten en bijkomstige voordelen met zich meebrengen waardoor het beleid op vier prioritaire gebieden verbeterd kan worden, namelijk het milieu, innovatie en concurrentievermogen, werkgelegenheid en het belastingstelsel.

Tabel 1: Samenvatting van een beoordeling¹⁾ van geselecteerde milieuheffingen²⁾

Verklaring tekens:

+/++/+++ = klein/matig/groot effect
0 = geen of verwaarloosbaar effect
? = onbekend effect

1) De beoordeling van het regulerend effect vindt plaats op grond van bewijzen dat de betalers van de heffingen al dan niet aangemoedigd worden de verontreiniging te beperken; deze aanmoediging vindt vooral plaats wanneer er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de hoogte van de heffing en de kosten van maatregelen ter beperking van de verontreiniging. De milieu-effectiviteit is gebaseerd op bewijzen dat een positieve uitwerking op het milieu al dan niet aan de heffing te danken is. Een vraagteken betekent gebrek aan bewijs.

2) Bijzonderheden van iedere geëvalueerde heffing zijn beknopt te vinden in bijlage II.

Politieke obstakels

Er bestaan een aantal belangrijke politieke obstakels voor de invoering van milieuheffingen, met name energieheffingen:

• de verwachte effecten op het concurrentievermogen, en vaak op de werkgelegenheid, vooral in bepaalde sectoren/regio's;
• de verwachte effecten op lage-inkomensgroepen (d.w.z. de armen betalen naar verhouding meer dan de rijken);
• verwachte tegenstrijdigheden tussen nationale heffingen en regelgeving van de EU of betreffende de wereldhandel;
• het unanimiteitsbeginsel van de EU wanneer over fiscale maatregelen gestemd wordt;
• de heffingen zijn alleen effectief als ze hoog zijn;
• het verwachte conflict tussen gedragsverandering (d.w.z. minder belastingen) en behoud van inkomsten;
• bestaande subsidies en regelgeving, enz. met een negatieve uitwerking op het milieu; en
• andere beleidsvormen en culturen die de invoering van milieuheffingen bemoeilijken of onmogelijk maken.

Uit het rapport blijkt dat de meeste obstakels voor de invoering van heffingen kunnen worden weggenomen door:

• de afschaffing van milieu-perverse subsidies en regelgeving;
• een zorgvuldige opzet van de heffingen en van verzachtende maatregelen;
• het gebruik van milieuheffingen en de inkomsten daarvan als onderdeel van beleidspakketten en groene belastinghervormingen;
• geleidelijke invoering;
• uitgebreid overleg; en
• voorlichting.

De kwesties van de verenigbaarheid met EU-regelgeving en het unanimiteitsbeginsel van de EU moeten aangepakt worden.

Het algehele concurrentievermogen van landen kan verbeterd worden door goed doordachte heffingen die kunnen aansporen tot innovatie en structurele verandering.

Aanbevelingen

1. Meer gebruik maken van milieuheffingen

Sinds de Top van Rio de Janeiro in 1992 wordt in brede kring erkend dat produktie- en consumptiepatronen gewijzigd moeten worden. Toch werd in het eind 1995 door het EMA gepubliceerde rapport betreffende de evaluatie van het Vijfde milieuactieprogramma (5e MAP) `Milieu in de Europese Unie 1995' geconcludeerd dat drie jaar na de publikatie van het 5e MAP `... de meeste produktie- en consumptietendensen ongewijzigd zijn gebleven...'. Naast andere beleidsinstrumenten kunnen ook milieuheffingen helpen dergelijke structurele veranderingen te bewerkstelligen door prijssignalen en marktverstoringen te corrigeren. Er moet derhalve op grotere schaal gebruik van gemaakt worden.

Het gebruik van milieuheffingen kan met name op de volgende drie manieren vergroot worden:

• uitbreiding ervan naar meer Europese landen;
• versterking van de harmonisatie en verenigbaarheid ervan in EU-verband;
• ontwikkeling van nieuwe belastinggrondslagen, die steeds meer gebaseerd zijn op grondstoffen en emissies en die uitgebreid worden tot nieuwe of ruimere belastinggrondslagen als watergebruik, delfstoffen, gevaarlijke chemicaliën, vervoer (lucht- en zeevaart), grondgebruik en toerisme. Materiële hulpbronnen als energie en delfstoffen die in het economische verkeer gebruikt worden en de opbrengsten uit grondgebruik kunnen belangrijke belastinginkomsten opleveren voor groene belastinghervormingen.

2. Zorgvuldige opzet en invoering

De gunstige effecten van milieuheffingen en de mogelijkheden er steeds meer gebruik van te maken, zijn aanzienlijk, maar een zorgvuldige opzet en invoering ervan zijn nodig om deze positieve punten in de praktijk te realiseren. Zonder de pretentie te hebben volledig te zijn, wordt in onderstaande tabel een overzicht gegeven van punten die van belang zijn voor een geslaagde uitvoering van milieuheffingen.

3. Meer en betere beoordeling

De theoretische beoordeling van het stelsel van milieuheffingen is goed ontwikkeld, maar adequate beoordelingen van praktische ervaringen met dergelijke heffingen zijn in vergelijking nog steeds zeldzaam. Dientengevolge kunnen de besluitvormingsprocessen gehinderd worden doordat er te weinig informatie over de resultaten van verschillende beleidsopties beschikbaar is. Verbetering van deze situatie vergt grotere beoordelingsinspanningen, een grotere beschikbaarheid van betrouwbare gegevens en beoordelingsmechanismen die in het beleidspakket zijn opgenomen. De noodzaak om de beoordeling te integreren in de opzet van heffingen, is erkend door de OESO, die haar goedkeuring heeft verleend aan methodologische richtsnoeren voor de beoordeling van economische instrumenten (OESO 1996, worden binnenkort gepubliceerd).

4. Meer onderzoek, met name betreffende beleidspakketten en externe kosten

Milieuheffingen werken vaak het best wanneer zij deel uitmaken van een beleidspakket dat gericht is op de aanpak van één (of meer) milieuproble(e)m(en); de wisselwerking tussen verschillende beleidsmiddelen is dan echter complex. Verdere analyse van en inzicht in deze kwesties kunnen een uitermate belangrijke bijdrage leveren aan toekomstige beleidsvorming. Het zou bijzonder de moeite waard zijn een kader te ontwikkelen waaruit de mogelijke toepasbaarheid van verschillende beleidsinstrumenten aan de hand van een typologie van milieuproblemen kan worden opgemaakt.

Om ten slotte de opzet van milieuheffingen te verbeteren, is onderzoek nodig op gebieden als economische modellering en de beoordeling van externe kosten, met name wat de spreiding ervan betreft.

Er is duidelijk meer onderzoek nodig, maar er is reeds voldoende bekend om een verdere beleidsontwikkeling inzake milieuheffingen te rechtvaardigen.

Checklist voor de geslaagde invoering van milieuheffingen:

HET RAPPORT IS ALS VOLGT OPGEBOUWD:

VOORWOORD
SAMENVATTING
INLEIDING
WAAROM MILIEUHEFFINGEN?
SOORTEN MILIEUHEFFINGEN
WIE MAAKT GEBRUIK VAN MILIEUHEFFINGEN?
HEBBEN MILIEUHEFFINGEN EFFECT?
INVOERING: OBSTAKELS EN OPLOSSINGEN
AANBEVELINGEN VOOR TOEKOMSTIGE ACTIE EN ONDERZOEK
BIJLAGE I - ALGEMENE TENDENSEN IN HET BELASTINGSTELSEL 1970-1990
BIJLAGE II - OVERZICHT VAN DE BIJZONDERHEDEN VAN GEËVALUEERDE HEFFINGEN
BIJLAGE III - ENKELE MILIEUHEFFINGEN DIE GEEN ENERGIEHEFFINGEN ZIJN