Les accords environnementaux: L'efficacité environnementale

Résumé

PREFACE

Le présent rapport sur les accords environnementaux et celui sur la fiscalité environnementale ("Environmental Taxes; Implementation and Environmental Effectiveness", publié en 1996) ont été établis à la demande du Parlement européen en 1996 et constituent deux exemples des travaux de l'agence européenne pour l'environnement dans le domaine de l'examen et de l'évaluation des instruments de politique environnementale.

La "mission" de l'agence comprend la "fourniture d'informations opportunes et ciblées". Ce rapport sur les accords environnementaux est destiné aux responsables politiques et au public et sa publication a été planifiée pour contribuer au débat du Parlement européen sur la Communication sur les accords environnementaux de la Commission européenne publiée en novembre 1996.

Les deux rapports font partie des travaux de l'agence visant à fournir les meilleures informations disponibles aux débats sur les grandes orientations. Ils ont également été établis de manière à rester accessibles à des non-experts afin de favoriser l'implication des citoyens européens dans la préparation et l'application des politiques, et donc d'enrichir le processus de "consultation préalable" exigé par les parlementaires.

Les accords environnementaux sont apparus relativement récemment et la littérature disponible sur le sujet est donc limitée, consistant essentiellement en études théoriques et portant très peu sur l'application pratique de ces instruments. Pour combler cette lacune, le rapport examine 6 accords couvrant divers pays et portant sur différentes questions environnementales, et cherche à en évaluer l'efficacité environnementale.

Les évaluations quantitatives de l'efficacité environnementale des études de cas ont été gênées par le manque d'informations fiables. Les résultats des analyses semblent montrer que des améliorations ont été obtenues pendant la période d'application de certains des accords. Malheureusement, du fait de l'absence de système de suivi et de notification, il n'est pas possible d'établir en toute certitude des relations de cause à effet entre ces améliorations et les accords, d'autres facteurs, tels que les règlements ou autres instruments politiques existants, ayant pu y contribuer.

Des données qualitatives semblent cependant montrer que les accords donnent lieu à d'autres résultats intéressants - recherche de consensus, échange d'informations, sensibilisation et gestion plus respectueuse de l'environnement dans le domaine des affaires notamment - et conformes à l'esprit de partage des responsabilités du cinquième Programme d'Action pour l'Environnement.

Des inquiétudes ont été exprimées, au sein du Parlement, d'ONG et d'autres instances, au sujet de certains aspects des accords environnementaux, comme leur nature juridique, la transparence pendant le processus de négociation, l'accès aux informations sur les accords et leur application, et la conformité avec le Traité de l'UE. Si certaines de ces questions sont abordées dans le présent rapport, une analyse approfondie dépasse le cadre de cette étude.

Le rapport inclut également la synthèse d'une enquête sur les accords environnementaux entreprise par la Commission européenne en 1996, qui montre que les autorités nationales des pays de l'Union européenne reconnaissent actuellement plus de 300 accords de ce type. Compte tenu de l'enthousiasme croissant manifesté pour cet instrument, et notamment du soutien obtenu après du secteur industriel, il paraît important de s'efforcer conjointement d'améliorer la conception et l'application des accords environnementaux afin qu'il soit possible d'en suivre et évaluer l'efficacité par rapport à d'autres outils politiques.

La Communication sur les accords environnementaux de la Commission européenne fournit des indications pour améliorer l'utilisation et l'application de ces accords. En apportant des informations pratiques sur l'application et le suivi de quelques accords et en cherchant à en évaluer l'efficacité environnementale, l'agence veut apporter sa contribution à un débat permanent au sein du Parlement européen, mais aussi des parlements nationaux, de la Commission et, d'une manière plus générale, du grand public.

L'agence a basé ce rapport sur une première version établie par ECOTEC Research and Consulting Limited. Le projet a été coordonné et publié sous la direction de Teresa Ribeiro (directeur de projet). Kai Schlegelmilch a apporté d'importantes contributions à la mise en forme avec l'aide de David Gee. Martin Büchele et Keimpe Wieringa ont collaboré à l'élaboration du projet.

Le rapport a été examiné par un groupe consultatif composé de Frank Convery (Comité scientifique de l'agence), Peter Dröll (CE - DGXI), Pedro Henriques (CE - DGIII), François Lévèque (CERNA, Ecole des Mines, Paris), Nicholas Ashford (Massachussets Institute of Technology, Boston), Peter Wiederkehr (OCDE), Jan Willem Biekart (Netherlands Society, for Nature and Environment), Jan van den Broek (VNONCW/ UNICE), Mara Caboara (CEFIC/UNICE), et de représentants du Secrétariat de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la protection des consommateurs du Parlement européen. Philip Mellen et Daniel Puig (COWI Consulting) ont apporté une contribution précieuse à la discussion et au choix des études de cas.

Des consultations techniques supplémentaires ont été entreprises avec le groupe EIONET regroupant les points focaux nationaux de l'AEE.

J'aimerais remercier ici l'équipe de l'agence ainsi que tous ceux qui ont contribué à la préparation de ce rapport.

Domingo Jiménez-Beltrán

Principales conclusions

1. Depuis la fin des années 1980, on utilise de plus en plus fréquemment les accords environnementaux en tant qu'outils politiques dans les États membres de l'UE, notamment dans les domaines de l'industrie et de la gestion des déchets. Cette approche reflète les tendances actuelles favorisant la recherche de consensus et les processus participatifs dans les questions d'ordre public et complète l'approche réglementaire traditionnelle. Les accords environnementaux témoignent à la fois du partage des responsabilités et de l'intégration des préoccupations environnementales dans les structures de gestion des entreprises.
2. L'importance que prennent les accords environnementaux en tant que nouvel instrument politique a suscité néanmoins certaines inquiétudes, notamment de la part des parties non impliquées dans leur négociation, telles que le Parlement européen et les ONG. Pour accroître l'utilisation des accords environnementaux, il convient d'en améliorer la crédibilité et la transparence, ce qui suppose d'établir des objectifs précis, de veiller à une meilleure transparence pendant la négociation, la mise en oeuvre et l'évaluation des accords et de prévoir des systèmes de suivi et de notification fiables. Des indications en matière d'utilisation des accords environnementaux ont été présentées dans la Communication sur les accords environnementaux de la Commission européenne afin d'en améliorer à la fois la crédibilité chez les diverses parties prenantes et l'efficacité. Ces indications portent notamment sur l'établissement d'objectifs quantifiés, le suivi des résultats, les obligations de notification périodique, la vérification des résultats et les dispositions garantissant un accès à l'information et régissant l'adhésion de tierces parties.
3. Par rapport à d'autres instruments politiques, comme la fiscalité, très peu d'évaluations d'accords environnementaux ont été entreprises, que ce soit ex-ante ou ex-post, et la littérature relative à leur utilisation est limitée. Le présent rapport contribue à combler cette lacune en cherchant à évaluer l'efficacité environnementale de six différents accords, choisis de manière à couvrir divers pays, secteurs et thèmes et répondant, du fait de leur nature récente, aux exigences en matière de suivi et de notification.
4. Dans la plupart des cas, il n'a pas été possible de faire une évaluation quantitative de l'efficacité environnementale des accords du fait du manque de données de suivi fiables et de l'irrégularité des rapports, ce qui a empêché d'effectuer des comparaisons entre la situation actuelle et ce qui aurait très probablement été le cas si aucun accord n'avait été conclu ("cours normal des affaires"). On a cependant trouvé quelques avantages plus éloignés, y compris des améliorations en termes d'environnement par rapport à la situation antérieure à l'accord et la promotion d'une gestion des entreprises respectueuse de l'environnement.
5. Les accords environnementaux semblent les plus utiles en tant que complément d'autres mesures politiques, comme les instruments réglementaires et fiscaux, et peuvent alors s'avérer très intéressants, notamment du fait de leur aptitude à accroître la sensibilisation, à faciliter un consensus et à créer un forum permettant les échanges d'informations entre les différentes parties. Il semble également qu'ils favorisent une gestion plus respectueuse de l'environnement dans les secteurs de l'industrie et des affaires.

Contexte politique

Le cinquième Programme d'Action pour l'Environnement (5PAE) de l'Union européenne doit être envisagé dans le cadre de la réorientation à long terme de la politique environnementale dans les États membres de l'UE et vise à intégrer l'élaboration des politiques dans un cadre durable de développement économique et social. Il soulignait à cette fin la nécessité d'élargir la gamme des instruments politiques pour compléter les réglementations, y compris en utilisant davantage les instruments économiques, ceux reposant sur les mécanismes du marché et ceux qui reposent sur le partage des responsabilités, comme les mesures de sensibilisation, les mécanismes de soutien financier et les instruments volontaires de politique environnementale.

Le 9 décembre 1996, sur proposition de la Commission d'évaluer le 5PAE, le Conseil Environnement est parvenu à un accord permettant d'adopter une position commune sur l'Article 3 relatif à l'élargissement de la gamme des instruments. En ce qui concerne l'élaboration d'instruments reposant sur les mécha-

nismes du marché (y compris les instruments économiques et financiers) à un niveau approprié, il a été décidé qu'il était nécessaire d'accorder une attention particulière à l'utilisation d'accords environnementaux, incluant bien sûr des objectifs environnementaux mais respectant les règles de la concurrence.

Dans ce contexte, et afin de garantir une bonne application de la législation environnementale communautaire, la Commission européenne a récemment publié la Communication sur les accords environnementaux mentionnée ci-dessus, qui conclut que:

"Les accords environnementaux avec l'industrie jouent un rôle important dans les efforts de la Commission pour élargir la panoplie des instruments …. Ils peuvent offrir des solutions d'un rapport coût-efficassité avantageux lorsqu'ils mettent en œuvre des objectifs environnementaux. Ils peuvent également anticiper la mise en place de moyens légaux et compléter la législation. Pour les rendre efficaces, il faut assurer leur transparence et leur fiabilité."

Buts de l'étude

Objectifs

Le présent rapport a été publié conformément à une demande d'évaluation des "accords volontaires" émanant du Parlement européen. Il entre dans le cadre des travaux actuellement entrepris par l'agence sur l'évaluation des instruments relatifs à la politique environnementale, conformément au Règlement (CEE) No 1210/90 du Conseil, portant création de l'agence et précisant que l'une de ses tâches consisterait à:

"fournir à la Communauté et aux États membres les informations objectives nécessaires à la formulation et à la mise en oeuvre de politiques environnementales judicieuses et efficaces;…."

(Art. 2 (ii))

Compte tenu de l'importance que prennent aujourd'hui les accords environnementaux, l'agence aimerait évaluer l'efficacité de telles approches. La tâche est cependant extrêmement difficile du fait du manque de données empiriques et d'études et de la pauvreté de la bibliographie.

La présente étude s'appuie sur une enquête entreprise sur les accords environnementaux par la Commission européenne et porte essentiellement sur leur efficacité environnementale. D'autres questions importantes, comme la concurrence, le statut juridique et l'implication de tierces parties, dépassent le cadre de cette étude. Celle-ci a pour but d'apporter aux responsables politiques et au grand public des informations sur l'utilisation des accords environnementaux dans les pays de l'Union européenne en fournissant:

• un bref examen de l'application actuelle des accords dans les États membres;
• un aperçu du débat en cours et de la position des diverses parties prenantes;
• une première évaluation de l'efficacité environnementale d'un petit nombre d'accords;
• des recommandations en matière d'activités à mener dans le domaine des accords.

Définition des accords environnementaux

Il n'y a pas de définition standard des "accords environnementaux", également connus sous les noms "d'accords volontaires", "d'accords négociés" ou de "pactes". Le terme couvre différents types d'accords, allant de "codes de conduite" volontaires à des accords ayant valeur juridique. Aux fins de cette étude, les accords environnementaux sont définis comme ne couvrant que les engagements pris par des entreprises et branches sectorielles à la suite de négociations avec les pouvoirs publics et/ou explicitement reconnus par ceux-ci. Les autres approches volontaires, comme les codes de conduite, n'entrent pas dans le cadre de cette étude.

Approche

La présente évaluation est basée sur l'examen de la littérature disponible (aussi limitée qu'elle soit) sur l'inventaire des accords environnementaux préparé pour la Commission et sur une analyse détaillée de six d'entre eux. Ces derniers ont été choisis pour témoigner de la diversité des contextes nationaux et économiques et des différentes approches et, plus particulièrement, pour inclure à la fois des 'accords d'établissement d'objectifs' et des 'accords de mise en oeuvre'. Les premiers sont conclus quand la négociation conduit à des objectifs en matière de politique environnementale, comme en France et en Allemagne; les autres correspondent à une négociation visant à atteindre des objectifs définis en dehors du cadre des accords environnementaux, comme dans les cas du Danemark, des Pays-Bas, du Portugal et de la Suède.

Une attention particulière a été accordée à l'établissement d'une référence permettant de mesurer l'efficacité environnementale. Les difficultés dans ce domaine sont bien connues et présentes dans toutes les évaluations de stratégies politiques.

Principaux résultats

Utilisation des accords environnementaux

En 1996, on estimait que plus de 300 accords environnementaux avaient été conclus au niveau national dans l'UE. Ce nombre assez faible est trompeur puisqu'il exclut les accords conclus au niveau subnational. Quelques accords étaient déjà en place depuis plus de deux décennies mais ce n'est que vers la fin des années 80 que l'on a constaté une augmentation significative de leur utilisation; le nombre d'accords conclus chaque année a depuis augmenté de manière régulière. Les évolutions sont cependant moins uniformes au niveau national.

Tous les pays de l'UE ont indiqué l'existence d'accords environnementaux. Les Pays-Bas viennent en tête avec plus de 100 accords en vigueur, Pays-Bas et Allemagne représentant près des deux tiers des accords examinés. On dénombre plus d'accords dans des petits pays tels que l'Autriche, la Belgique, le Danemark et la Suède, que dans des pays plus grands comme la France, l'Italie et le Royaume-Uni, ce qui semblerait indiquer que les accords sont plus fréquemment utilisés dans des pays caractérisés par une maturité des politiques environnementales et par une tradition de décentralisation, de recherche de consensus et de négociation lors des processus décisionnels.

D'autres pays ne faisant pas partie de l'UE, comme les États-Unis, le Japon, le Canada et la Nouvelle-Zélande, ont également négocié des accords en tant qu'outils de politique environnementale.

Dans certains pays, les plus avancés en matière d'utilisation d'accords environnementaux, comme les Pays-Bas, des accords ont été conclus dans presque tous les domaines de politique environnementale identifiés dans le 5PAE. Toute une gamme de thèmes de ce programme ont été couverts dans un grand nombre de pays concernés. Tous les pays ayant des accords en ont dans le domaine de la gestion des déchets. La plupart des accords mis en place dans les États membres à ce jour concernent des secteurs très touchés par la pollution, tels que la métallurgie, l'industrie chimique, l'énergie et les transports, avec plus de 20% de tous les accords environnementaux en vigueur dans le secteur chimique.

La plupart des accords examinés dans l'UE ne comportent pas d'exigences en matière de suivi et de notification, ce qui: a) nuit à la crédibilité des instruments; b) en nie la compatabilité; et c) fait qu'il est extrêmement difficile d'effectuer des évaluations ex-post de leur efficacité. Les accords plus récents cherchent toutefois à combler cette lacune.

Efficacité environnementale

Il est difficile de tirer des conclusions générales sur l'efficacité environnementale des accords environnementaux compte tenu, d'une part du faible nombre d'études de cas évaluées dans ce rapport, d'autre part des différences d'objectifs et d'approches entre accords, et des différents contextes politiques, économiques et environnementaux dans lesquels ils ont été négociés et sont appliqués.

L'idéal serait de pouvoir évaluer l'efficacité environnementale d'un instrument politique par rapport à un autre scénario. De telles évaluations sont normalement spéculatives car on ne dispose généralement pas de données corroborant ces scénarios. Une autre possibilité consiste à comparer la situation actuelle au scénario "cours normal des affaires"; après avoir défini les changements qui seraient intervenus en l'absence de l'instrument, on suppose que tous les changements supplémentaires sont attribuables à l'accord. En cas d'impossibilité du fait du manque de données, on ne peut que comparer la situation à celle qui prévalait avant l'accord, sans qu'il soit possible d'attribuer une quelconque amélioration à celui-ci.

Les problèmes auxquels nous avons été confrontés en cherchant à évaluer l'efficacité des six accords choisis tiennent:

• à l'absence générale de référence quantitative (scénario "cours normal des affaires") permettant d'évaluer l'efficacité de l'accord;
• au manque de données quantitatives sur la situation de référence, avant l'accord;
• au manque de données quantitatives sur la situation actuelle.

La définition de scénario "cours normal des affaires" est indispensable à toute évaluation ex-post de l'efficacité de l'instrument. Ce problème, compliqué par la difficulté à séparer les effets des différents instruments d'un train de mesures, se pose également lorsqu'on cherche à évaluer d'autres instruments politiques, comme la réglementation et la fiscalité. La difficulté d'évaluation des accords environnementaux est encore accentuée pour les raisons suivantes: il s'agit de mesures relativement récentes et les analyses théoriques et empiriques sont limitées; leurs objectifs sont souvent exprimés en termes de pourcentages de réduction de quantités non spécifiées (par exemple niveaux d'émission lors de la conclusion de l'accord); et, contrairement à d'autres instruments (comme la fiscalité), ils n'ont jusqu'à présent pas fait l'objet d'évaluations (ni ex-ante ni ex-post).

Principaux résultats des études de cas

On trouvera au tableau suivant un résumé des évaluations de l'efficacité environnementale des six accords. Les principaux résultats sont comme suit:

• en général, des améliorations ont été constatées depuis la signature des accords, sans qu'elles puissent leur être attribuées en toute certitude. Toutefois, comme ceux-ci font partie d'un train de mesures, on peut supposer qu'ils ont joué un rôle dans les améliorations;
• du fait du manque de données fiables et régulières, il est impossible de tirer des conclusions sur l'efficacité environnementale (évaluation par rapport au scénario "cours normal des affaires") des accords; ce n'est que dans le cas des Pays-Bas que l'on disposait de certaines données témoignant d'une efficacité environnementale;
• des modifications techniques (adoption de mesures de gestion respectueuse de l'environnement au niveau de l'entreprise) ont été mises en place en France, aux Pays-Bas, au Portugal et, peut-être, au Danemark;
• aux Pays-Bas, au Portugal, en Suède et au Danemark, les accords ont été mis en place comme mesures de soutien, à la suite ou en
  complément d'autres instruments (réglementations);
• d'importantes incitations (subvent-
  ions ou menaces de réglementations, de taxes ou de sanctions) ont accompagné la négociation des six accords examinés.

Tableau 1 RESUME DES CONCLUSIONS QUANT A L'EFFICACITE ENVIRONNEMENTALE DES ACCORDS ENVIRONNEMENTAUX

+/++/+++ = légèrement positif/positif/ très positif
0 = absent ou négligeable
? = résultat incertain (pas de données disponibles, effet inconnu)

Conclusions

L'étude fournit un aperçu des utilisations actuelles des accords environnementaux et du débat qui s'est instauré à leur sujet, et examine plus en détail un petit nombre d'accords. En gardant à l'esprit les variations considérables quant à la nature et à l'objectif des accords et la grande diversité d'opinions sur leur efficacité, il est possible de faire les observations suivantes:

• 'les accords de mise en oeuvre' peuvent être des outils de politique environnementale utiles et complémentaires dans la mesure où ils suivent le type d'indications établies dans la Communication de la CE;
• 'les accords d'établissement d'objectifs' sont beaucoup plus difficiles à évaluer en ce qui concerne leurs rôles et leurs performances et soulèvent des questions plus larges quant au rôle des gouvernements et autres parties prenantes dans la formulation de la politique environnementale;
• les accords actuellement en vigueur constituent des expérimentations permettant d'élaborer des modèles reproductibles et d'établir de bonnes pratiques; la transposition doit cependant être motivée par les intérêts et objectifs des parties concernées dans une situation donnée;
• la vérification indépendante des accords soulève des questions politiques et pratiques qu'il faut résoudre si l'on veut en améliorer la crédibilité et la transparence.

Les études de cas indiquent également que les accords environnementaux peuvent contribuer à atteindre des objectifs politiques. On notera en particulier que:

• les accords fournissent une base de politique environnementale lorsque les instruments réglementaires ou fiscaux seraient difficiles à gérer; 'les accords de mise en oeuvre' constituent essentiellement un complément des politiques réglementaires et s'appuient sur des sanctions réglementaires (et souvent fiscales) ou sur la menace d'autres instruments en cas d'échec;
• les accords fournissent un cadre pour une gestion respectueuse de l'environnement dynamique, une sensibilisation aux questions environnementales et une analyse des réactions aux nouvelles politiques;
• les accords peuvent faciliter des réactions flexibles et l'identification de nouveaux mécanismes en améliorant les flux d'informations et en encourageant la diffusion de nouvelles pratiques techniques et gestionnaires;
• les données disponibles montrent que les accords peuvent contribuer à une amélioration globale de l'environnement; ils devront cependant être utilisés dans le cadre d'un ensemble plus important d'instruments politiques s'il devient nécessaire d'établir des objectifs plus stricts.

A l'avenir, la mise en place d'accords environnementaux devrait incorporer des dispositions fondamentales pour en améliorer l'efficacité, notamment en ce qui concerne l'établissement de mécanismes fiables et contrôlables de suivi et de notification et la fixation d'objectifs précis.

Certaines considérations devraient permettre d'améliorer l'utilisation des accords environnementaux:

Recommandations

On trouvera ci-dessous un certain nombre de suggestions d'activités liées tout d'abord à la poursuite des recherches sur le fonctionnement des accords environnementaux, ensuite à l'évaluation de leur impact::

• évaluation des synergies et antagonismes entre les accords et d'autres instruments politiques;
• recherches empiriques sur les effets relatifs des accords et d'autres instruments politiques sur le comportement des entreprises, y compris leur impact sur la structure de marché et les questions de concurrence;
• évaluation du rôle et des motivations des gouvernements dans les accords destinés à établir des objectifs;
• examen de la pertinence des objectifs établis grâce à des accords et comparaison avec d'autres moyens utilisés par les gouvernements pour établir des objectifs;
• recherches empiriques indépendantes sur l'évolution des 'accords d'établissement d'objectifs', en ce qui concerne les rôles des parties directement impliquées dans leur négociation et de celles qui sont exclues de ce processus;
• étude de la meilleure structure opérationnelle pour les accords en fonction de leur application spécifique (par exemple en ce qui concerne les accords à différents niveaux géographiques);
• examen de l'effet du processus d'accord (y compris les échanges d'informations) sur les modifications techniques, les innovations et l'intégration de techniques de gestion respectueuses de l'environnement dans les activités des divers secteurs de l'économie et des entreprises;
• étude de la raison pour laquelle des activités similaires (par exemple échanges d'informations) n'avaient pas été entreprises avant les accords, y compris une analyse des barrières; ou étude des meilleures pratiques de telles activités lorsqu'elles ont été mises en place avant les accords ou lorsque ceux-ci n'ont pas été utilisés;
• examen des méthodes et ressources nécessaires pour que les accords encouragent la participation des communautés locales et le dialogue;
• examen des liens entre le fonctionnement des différents systèmes de gestion de l’environnement et les exigences de notification et d'information des accords;
• nouvelles recherches indépendantes sur l'efficacité environnementale (et le rapport coût-efficacité) des accords et leur aptitude à promouvoir un développement durable (en encourageant des modifications techniques et comportementales systémiques), par rapport à d'autres instruments politiques;
• élaboration d'indications directives pour normaliser les exigences de suivi et de notification des accords afin d'améliorer la qualité des données disponibles et de garantir la comparabilité et la fiabilité des évaluations environnementales.