Tasse Ambientali: Attuazione ed efficacia per l'ambiente

TASSE AMBIENTALI

Attuazione ed efficacia per l'ambiente

PREMESSA

L'attività dell'AEA in materia di revisione e valutazione degli strumenti politici nel settore ambiente ha subito un'accelerazione quando, all'inizio del 1996, La Commissione ambiente, sanità e tutela dei consumatori del Parlamento Europeo le ha chiesto di redigere rapidamente due rapporti di sintesi sulle "tasse verdi" e sugli "accordi volontari in campo ambientale".

Il mandato dell'AEA comprende la "predisposizione di informazione tempestiva e mirata". Il presente rapporto sulle tasse ambientali è rivolta ai decisori politici e ai cittadini e coincide col lavoro attualmente svolto dalla Commissione sulla "Comunicazione in merito alle tasse ambientali utilizzate negli Stati Membri". Il rapporto sugli "accordi volontari" sarà pubblicato verso la fine del 1996.

Entrambi i documenti si qualificano, allo stato dell'arte e in prospettiva, come un tipo di rapporto utile ad alimentare il dibattito politico con le migliori informazioni disponibili. Esse intendono inoltre essere chiare e comprensibili, in modo da favorire una maggiore partecipazione dei cittadini europei allo sviluppo e all'attuazione delle politiche comunitarie, e quindi potenziare quel "processo di consultazione preventiva" che è richiesto dal Parlamento.

Sulle tasse ambientali è stato già scritto molto, soprattutto dall'OCSE, dal Consiglio Nordico e dalla Commissione Europea. Poiché il lavoro dell'AEA deve sempre rappresentare un valore aggiunto rispetto ad altre opere esistenti, questa sintesi si concentra sull'efficacia ecologica delle tasse ambientali, sugli ostacoli politici alla loro attuazione e sulle possibili soluzioni. Essa cerca inoltre di evidenziare il valore di tasse diverse da quelle sull'energia e di essere comprensibile alle persone non esperte in materia.

Uno dei meriti principali delle tasse ambientali è che esse correggono falsi segnali di prezzo nel mercato, aggiungendovi i costi dell'inquinamento e di altri fattori ecologici, contribuendo così a stabilire "il giusto prezzo" e ad attuare il principio "chi inquina paga". Tale merito delle tasse ambientali è stato riconosciuto dal Consiglio dei Ministri dell'Ambiente nelle conclusioni della riunione tenuta il 12 dicembre 1991 sulla comune piattaforma della Comunità per la Conferenza UNCED del 1992:

"Al fine di realizzare la necessaria ridistribuzione delle risorse economiche per il conseguimento dello sviluppo sostenibile, tutti i costi sociali ed ambientali devono essere incorporati nelle attività economiche, internalizzando i costi ambientali esterni. In altre parole, i costi ambientali e gli altri costi connessi con uno sfruttamento sostenibile delle risorse naturali e sostenuti dal paese fornitore devono essere riflessi nelle attività economiche. Gli strumenti economici e fiscali potrebbero far parte delle misure atte a raggiungere questo obiettivo".

Da allora l'uso delle tasse ambientali è aumentato, ma esse potrebbero essere applicate su scala ben più vasta. Ci auguriamo che il presente rapporto serva a stimolare lo studio e lo sviluppo di ulteriori iniziative politiche in questo settore. Affinché possano essere realizzati i cambiamenti strutturali richiesti dallo sviluppo sostenibile, sono necessarie riforme fiscali più ampie, che incoraggino "fattori positivi", quali l'occupazione, a scapito di "fattori negativi" quali l'inquinamento e il degrado ambientale.

Uno sviluppo delle tasse ambientali richiede tuttavia cambiamenti a livello dell'UE, per consentire maggiore armonizzazione e compatibilità tra misure fiscali, mercato interno e settori chiave quali energia, trasporti ed agricoltura. E' inoltre necessario trovare vie più dirette per assicurare un sostegno politico maggioritario ai provvedimenti; probabilmente l'attuale processo della Conferenza Intergovernativa per la revisione del Trattato di Maastricht offre qualche opportunità al riguardo.

L'Agenzia ha elaborato il presente rapporto in base alle versioni preliminari redatte da Paul Ekins ("Forum per il futuro", Regno Unito), Mikael Skou Andersen (Università di Aarus, Danimarca) e Hans Vos (DHV Ambiente ed Infrastrutture, Paesi Bassi). Il progetto è stato coordinato da Teresa Ribeiro (Project Manager). Il documento è stato quindi completato e redatto da David Gee e Kai Schlegelmilch, con il sostegno di Keimpe Wieringa.

Il rapporto è stata infine rivisto da un gruppo consultivo formato da due membri del comitato scientifico dell'AEA - Frank Convery (University College, Dublino) e Knut Alfsen (Statistiche, Norvegia), da Jos Delbeke (CE DG XI), Jean-Philippe Barde (OCSE) e da rappresentanti del Segretariato della Commissione Ambiente, Sanità e Tutela dei Consumatori del Parlamento Europeo. Sono inoltre state effettuate consultazioni tecniche con il gruppo EIONET dei punti focali nazionali dell'AEA e con Klaus Thostrup (DG XXI).

Desidero ringraziare vivamente il gruppo di progetto dell'AEA e tutti gli altri partecipanti per il loro contributo all'elaborazione di questo rapporto in tempi tanto brevi.

Domingo Jiménez-Beltrán
Direttore Esecutivo

SINTESI

Conclusioni principali

1. Sebbene il V Programma d'Azione Ambientale dell'UE (1992) raccomandasse un maggior ricorso a strumenti economici quali le tasse ambientali, negli anni successivi non si sono fatti molti passi avanti nel loro impiego a livello comunitario. A livello degli Stati Membri, invece, l'uso delle tasse ambientali è aumentato continuamente negli ultimi dieci anni e particolarmente negli ultimi cinque o sei. Questo fenomeno è particolarmente marcato in Scandinavia, ma è evidente anche in Austria, Belgio, Francia, Germania, Paesi Bassi e Regno Unito.
   
2. Nel presente documento sono state considerate ed esaminate le analisi valutative di 16 tasse ambientali. Pur tenendo conto dei limiti di tali analisi, va osservato che queste tasse si sono dimostrate efficaci dal punto di vista ambientale (raggiungendo quindi gli obiettivi previsti) ed interessanti dal punto di vista economico. Tra tali tasse figurano quelle sull'anidride solforosa e sugli ossidi di azoto in Svezia, sui rifiuti tossici in Germania, sull'inquinamento idrico nei Paesi Bassi e le tasse differenziali sul carburante con piombo e sul carburante diesel in Svezia.
   
3. La maggior parte degli ostacoli che si oppongono all'applicazione delle tasse, soprattutto in campo energetico, quali eventuali ripercussioni negative sulla competitività, sull'occupazione (in particolare in regioni o settori specifici) e sui ceti a basso reddito, possono essere superati facendo uso dei seguenti accorgimenti:
   • un'attenta progettazione;
   • l'utilizzo delle tasse ambientali e dei relativi gettiti nel quadro di pacchetti di provvedimenti e di riforme fiscali ecologiche;
   • un'applicazione graduale;
   • un'ampia consultazione ed informazione.

   Tali accorgimenti possono servire a ridurre gli eventuali effetti negativi, come dimostrano recenti esperienze maturate in Scandinavia. In generale, la competitività dei paesi può essere migliorata con tasse adeguatamente studiate, che stimolino l'innovazione e promuovano il cambiamento strutturale, anche se quest'ultimo aspetto rimane ancora teorico.

4. Dato che l'interesse in campo ambientale si sta spostando dai problemi delle emissioni localizzate, quali le emissioni industriali da tubazioni e ciminiere, a quelli delle fonti di inquinamento più diffuse e mobili, quali i rifiuti solidi o l'inquinamento dovuto all'agricoltura e ai trasporti, il potenziale di maggior applicazione per l'uso delle tasse e di altri strumenti di mercato, aumenta tanto a livello di Stati Membri quanto a livello dell'UE.
   
5. Le tasse ambientali, se ideate in modo corretto e applicate in modo da sfruttare i vantaggi summenzionati, possono apportare miglioramenti in quattro settori chiave di interesse pubblico:

• ambiente;
• innovazione e competitività;
• occupazione;
• sistema fiscale.

Sono queste le principali conclusioni di un rapporto sulle tasse ambientali, predisposto dall'Agenzia Europea dell'Ambiente (AEA) su richiesta del Parlamento Europeo. Esso illustra per sommi capi i principali problemi relativi a questo strumento, sottolineando tanto la sua efficacia ambientale quanto gli ostacoli politici alla sua applicazione. Esso si limita a fornire esempi relativi alle tasse ambientali; rassegne complete sono disponibili presso l'OCSE (1995).

Aspetti principali

Tasse ambientali, perché ?

Le tasse ambientali possono essere introdotte per le seguenti ragioni:

• perché si tratta di strumenti particolarmente efficaci per l'internalizzazione dei costi esterni, ossia per incorporare direttamente il costo dei servizi ambientali e dei danni (ivi compresa la loro riparazione) nel prezzo dei prodotti, dei servizi e delle attività che li causano, contribuendo così all'applicazione del principio "chi inquina paga" e all'integrazione della politica economica con quella ambientale;
• perché possono costituire un incentivo, tanto per i consumatori quanto per i produttori, a modificare il proprio comportamento ed utilizzare le risorse in modo più "eco-efficiente", a promuovere l'innovazione e i cambiamenti strutturali e a rafforzare il rispetto delle normative;
• perché possono fare aumentare il gettito fiscale, che può essere usato per migliorare la spesa ambientale e/o per ridurre le tasse sul lavoro, sul capitale e sul risparmio,
• perché possono rivelarsi uno strumento politico particolarmente efficace per affrontare quei problemi ambientali, oggi considerati prioritari, che sono connessi con le fonti di inquinamento "diffuse", quali le emissioni causate dai trasporti (ivi compresi il trasporto aereo e quello marittimo), i rifiuti (ad es. imballaggi e batterie) e i prodotti chimici usati in agricoltura (ad es. pesticidi e fertilizzanti).

Tipi di tasse ambientali

Al fine di facilitare la valutazione dell'efficacia delle tasse ambientali, queste ultime sono state raggruppate in tre categorie, a seconda dei loro obiettivi principali:

1. imposte di copertura dei costi - destinate a coprire le spese dei servizi ambientali e delle misure di riduzione delle emissioni, quali il trattamento delle acque (imposte all' utenza); imposte che possano essere usate per spese ambientali nello stesso settore (imposte finalizzate);
2. tasse di incentivazione - destinate a modificare il comportamento dei produttori e/o dei consumatori;
3. misure fiscali ambientali - destinate in primo luogo ad aumentare il gettito.

In molti casi queste tre funzioni si presentano combinate tra loro. In generale, si è passati dal primo tipo, in vigore negli anni '60 e '70, ad una combinazione degli ultimi due tipi, negli anni '80 e '90, fino alla loro recente integrazione nelle "riforme fiscali ecologiche", in cui si preferisce tassare: "fattori negativi" quali l'inquinamento, al posto dei "fattori positivi" quali il lavoro.

Utilizzo delle tasse ambientali

Le attuali tendenze nell'utilizzo di queste tasse (qui suddivise in tasse sull'energia ed altre tasse ambientali) possano essere riassunte come segue:

• le tasse ambientali (escluse le tasse sull'energia, secondo la classificazione della DG XXI della CE) rappresentavano nel 1993 soltanto l'1,5% del carico fiscale complessivo nell'UE; soltanto in pochi paesi esse costituivano una proporzione più elevata (Paesi Bassi 5,1%; Danimarca 4%); le tasse sull'energia invece costituiscono una percentuale apprezzabile (il 5,2% in media per l'UE) fino a raggiungere il 10% circa in Portogallo ed in Grecia e il 6-7% in Italia e Regno Unito);
• in termini generali, a partire dal 1980 sono aumentate le tasse sul lavoro e sono diminuite quelle sul capitale, mentre le tasse sull'energia e le tasse ambientali si sono mantenute relativamente costanti, a parte un leggero aumento delle tasse sull'energia;
• se al livello dell'UE sono state compiuti pochi passi avanti nell'applicazione delle tasse ambientali, a livello degli Stati Membri sono stati registrati notevoli progressi, soprattutto nei paesi dell'Europa settentrionale;
• diversi paesi stanno inserendo le tasse ambientali nelle proprie "riforme fiscali ecologiche", usando il nuovo gettito per ridurre altre tasse, quali quelle sul lavoro.

Efficacia delle tasse ambientali

La tabella 1 riassume i risultati della rassegna e valutazione qualitativa delle poche analisi disponibili in materia di tasse ambientali. Le principali conclusioni sono le seguenti:

• le tasse esaminate si sono dimostrate utili sul piano ambientale e per lo più redditizie, entro i limiti della valutazione effettuata;
• esempi di tasse particolarmente efficaci sono quelle sull'inquinamento atmosferico in Svezia, sull'inquinamento idrico nei Paesi Bassi, nonché la tassa sui NOx, e i sistemi di tasse differenziali sui carburanti in Svezia;
• le tasse di incentivazione sono in genere efficaci dal punto di vista ambientale, a patto che siano abbastanza alte da stimolare l'attuazione di misure di riduzione;
• un notevole contributo all'efficacia ambientale delle imposte di copertura dei costi è costituito dall'uso del gettito per coprire spese relative allo stesso settore;
• l'effetto di queste tasse si manifesta entro tempi relativamente brevi (2-4 anni), il che rappresenta un vantaggio rispetto ad altri strumenti di politica ambientale, quali le tasse sull'energia (o alcuni regolamenti) che possono richiedere 10-15 anni prima di produrre sostanziali effetti incentivanti;
• non è facile valutare una tassa e il suo impatto ambientale; le tasse fanno spesso parte di un pacchetto di provvedimenti da cui sono difficili da separare; spesso quindi non è possibile individuare l'efficacia della tassa in sé.

Le tasse, inoltre, possono avere molteplici effetti ambientali e arrecare benefici secondari in grado di migliorare le politiche in quattro settori chiave: ambiente, innovazione e competitività, occupazione e sistema fiscale.

Tabella 1: Sintesi della valutazione¹⁾ di alcune tasse ambientali

Didascalia: +/++/+++ = effetto modesto/medio/elevato
0 = effetto nullo o trascurabile
? = effetto sconosciuto

1) La valutazione dell'effetto incentivante si basa sulla prova del fatto provato che i contribuenti sono incoraggiati a ridurre l'inquinamento soprattutto a causa della notevole differenza tra l'aliquota dell'imposta e il costo delle misure di riduzione (o simili). L'efficacia ecologia si basa sui benefici ambientali riscontrati a seguito dell'impostazione della tassa. Il punto interrogativo indica mancanza di prove.

Ostacoli politici

I principali ostacoli politici all'introduzione delle tasse ambientali e in particolare delle tasse sull'energia, sono i seguenti:

• gli effetti osservati sulla competitività e spesso sull'occupazione, soprattutto in alcuni settori/regioni;
• gli effetti osservati sui ceti a basso reddito (i poveri pagherebbero in proporzione più dei ricchi);
• i conflitti riscontrati tra tasse nazionali e norme dell'UE o del commercio mondiale;
• la regola dell'unanimità che vige nell'UE per l'adozione delle misure fiscali;
• il concetto che le tasse debbano essere alte per essere efficaci;
• il conflitto possibile tra il mutare di un comportamento (che porterebbe ad una riduzione del gettito) e la necessità di mantenere il gettito stesso;
• gli attuali sussidi, regolamenti, ecc., che producono effetti dannosi per l'ambiente;
• politiche e atteggiamenti culturali che annullano gli effetti delle tasse ambientali o ne impediscono l'applicazione

Il presente rapporto rileva che la maggior parte degli ostacoli all'applicazione delle tasse ambientali può essere sormontata mediante:

• l'eliminazione di sussidi e regolamenti dannosi per l'ambiente;
• un'attenta progettazione delle tasse e delle misure occorrenti a mitigarne gli effetti;
• l'impiego delle tasse ambientali e del loro gettito nell'ambito di pacchetti di provvedimenti e di riforme fiscali ecologiche;
• la loro attuazione graduale;
• il ricorso a un'ampia consultazione;
• la diffusione dell'informazione.

E' necessario, inoltre, affrontare le questioni della compatibilità e della votazione all'unanimità in ambito UE.

La competitività generale dei paesi può essere migliorata con l'adozione di misure fiscali adeguate a promuovere l'innovazione e, eventualmente, a incoraggiare i cambiamenti strutturali.

Raccomandazioni

1 Maggior ricorso alle tasse ambientali

Benché dopo il Vertice di Rio del 1992 si sia ampiamente riconosciuta la necessità di cambiare i modelli di produzione e di consumo, la relazione sulla revisione del V Programma d'azione ambientale, intitolata "L'ambiente nell'Unione europea" e pubblicata dall'AEA alla fine del 1995, giungeva alla conclusione che, a tre anni dalla pubblicazione del V Programma "...le tendenze della produzione e dei consumi rimangono per lo più invariate...". Le tasse ambientali, insieme ad altri strumenti politici, possono servire a realizzare tali cambiamenti strutturali, correggendo i segnali di prezzo e le distorsioni di mercato. Esse dovrebbero quindi essere utilizzate in modo più ampio.

L'impiego delle tasse ambientali può essere ampliato in tre modi:

• estendendo la loro applicazione a più Paesi europei;
• aumentando la loro armonizzazione e compatibilità a livello UE;
• sviluppando nuove basi imponibili o ampliando quelle esistenti, in modo da tener conto non solo delle emissioni ma anche dell'input di materie prime, estendendo quindi la tassazione alle risorse idriche, ai minerali, ai prodotti chimici pericolosi, ai trasporti (aerei e marittimi), all'uso del territorio e al turismo. In un quadro di fiscalità "verde", il flusso dalla natura al sistema economico di risorse quali le fonti di energia, i minerali e i profitti derivanti dall'utilizzo del territorio possono assicurare un notevole gettito.

2 Attenta progettazione ed attuazione

I benefici delle tasse ambientali e le possibilità di un loro maggior impiego sono notevoli; tuttavia per realizzare tali vantaggi sono necessarie un'attenta progettazione e una scrupolosa attuazione. Il riquadro in calce, se pur non completo, riassume alcuni punti da prendere in considerazione ai fini di una corretta applicazione delle tasse ambientali.

3 Valutazione migliore e più scrupolosa

Sebbene esistano numerose valutazione teoriche del regime fiscale nel settore ambiente, le valutazioni delle esperienze concrete realizzate in tale campo sono ancora relativamente rare. Pertanto il processo decisionale potrebbe essere ostacolato dalla mancanza di informazioni sull'efficacia delle diverse opzioni. Per migliorare la situazione è necessario potenziare l'attività di valutazione, aumentare la disponibilità di dati affidabili ed introdurre appositi sistemi di valutazione nel complesso dei provvedimenti. La necessità di integrare la valutazione con la progettazione delle tasse è riconosciuta dall'OCSE, che ha approvato alcune linee-guida metodologiche per la valutazione degli strumenti economici (OCSE 1996, di prossima pubblicazione).

4 Più ricerca - in particolare sui "pacchetti" di provvedimenti e sulle esternalità.

Le tasse ambientali sono spesso più efficaci se fanno parte di un pacchetto di provvedimenti, inteso a risolvere uno (o più) problemi ambientali, sebbene in questo caso si presentino difficoltà connesse con l'interazione dei diversi strumenti. Un'analisi più approfondita di tali problemi potrebbe essere della massima utilità ai fini della futura assunzione di decisioni politiche. Sarebbe particolarmente interessante la formazione di un quadro di riferimento che tenesse conto delle possibilità di applicazione dei diversi strumenti secondo la tipologia dei problemi ambientali.

Al fine di migliorare la progettazione delle tasse ambientali è necessario attuare un'attività di ricerca in settori quali l'elaborazione di modelli economici e la valutazione delle esternalità, con particolar riguardo ai loro aspetti distributivi.

Anche se è necessario potenziare l'attività di ricerca, le conoscenze attuali sono già sufficienti a giustificare il maggiore sviluppo di una politica di tasse ambientali.

Elenco dei punti da prendere in considerazione per una efficace applicazione delle tasse ambientali:

IL RAPPORTO E' SUDDIVISO NELLE PARTI SEGUENTI:

PREMESSA
SINTESI
INTRODUZIONE
VANTAGGI DELLE TASSE AMBIENTALI
TIPI DI TASSE AMBIENTALI
UTILIZZO DELLE TASSE AMBIENTALI
EFFICACIA DELLE TASSE AMBIENTALI
APPLICAZIONE: PROBLEMI E SOLUZIONI
RACCOMANDAZIONI PER FUTURA AZIONE E RICERCA
ALLEGATO I - TENDENZE GENERALI NEL REGIME FISCALE 1970-1990
ALLEGATO II - RIASSUNTO DELLE INFORMAZIONI SULLE TASSE ESAMINATE
ALLEGATO III - ALCUNE TASSE AMBIENTALI NON LEGATE ALL'ENERGIA