3. Tendencias medioambientales

3.1 Progresos hacia el cumplimiento de los objetivos del 5PAMA

El análisis del estado y las tendencias actuales y de sus relaciones con los objetivos fijados para cada uno de los temas medioambientales clave lleva a las conclusiones siguientes:

1. Se espera conseguir los objetivos medioambientales del 5PAMA para 1994/95 en lo que respecta a los clorofluorocarbonos (CFC) y los halones, los óxidos de nitrógeno (NOX), los compuestos orgánicos volátiles (COV) y los metales pesados.

2. La Unión Europea ha fijado para el año 2000 el cumplimiento de los objetivos del 5PAMA en las áreas clave siguientes (véase tabla 3.1.1):

• emisiones de dióxido de azufre (SO2);
• producción de sustancias contribuyentes al agotamiento del ozono;
• descarga por aire y por agua al Mar del Norte de sustancias que contienen metales pesados, y
• emisiones de dióxido de carbono (CO2), respecto de las cuales -a pesar de grandes incertidumbres- los objetivos fijados para el año 2000 pueden considerarse como un primer paso hacia futuras reducciones.

3. En otras áreas, la UE avanza en la dirección correcta, pero dista mucho de estar garantizado el cumplimiento de los objetivos:

• la lluvia ácida, en la que sigue observándose una generalizada superación de las cargas críticas;
• los COV, cuyas emisiones se han reducido claramente, si bien, debido a los plazos previstos para la aplicación de las directivas, no está garantizado el cumplimiento de los objetivos en el año 2000;
• la gestión de residuos, respecto de la cual (a pesar de las actuales políticas preventivas) se advierte un firme aumento de la generación de residuos, en tanto que la mejora ulterior del reciclado aparece limitada por los costes correspondientes y por la falta de mercados para los materiales secundarios;
• los nitratos, cuyos niveles en relación con el agua potable se reducirán como consecuencia de importantes disminuciones en el uso del nitrógeno en la agricultura, si bien, debido a la longevidad de los mismos en las aguas superficiales, no será posible cumplir los objetivos sin una desnitrificación de dichas aguas;
• el medio ambiente urbano, respecto del cual siguen empeorando las presiones, en particular las relacionadas con el tráfico (como las partículas emitidas por los vehículos, y problemas más generales en algunas ciudades), en la mayoría de las ciudades;
• la conservación y preservación de la biodiversidad, ya que, aun cuando ha aumentado el número de áreas protegidas por motivo de conservación de la naturaleza y han disminuido los impactos procedentes de la agricultura como consecuencia de los cambios en la PAC y de las medidas agroambientales, empeorarán los impactos procedentes del transporte y el turismo.

4. Las políticas actuales no son suficientes para hacer frente a una serie de cuestiones clave:

• las emisiones de CO2 a partir del año 2000;
• las cuestiones relacionadas con el tráfico, tales como las emisiones de NOX y el ruido;
• la extracción abusiva de agua y la calidad de las aguas marinas y subterráneas (estas últimas, especialmente en relación con los plaguicidas);
• las sustancias químicas en el medio ambiente;
• la gestión de las zonas costeras y
• la erosión y desertificación.

Tabla 3.1.1: Evaluación de los progresos medioambientales en el cumplimiento de los objetivos del 5PAMA para el año 2000, mediante el uso de 9 indicadores de rendimiento.

Índice 1985 = 100 1985 1990 Objetivo 2000 Objetivo alcanzable Escala global         Emisiones de CO2 100a 102 102 +/- Producción de CFC 100b 64 0c + Escala europea         Emisiones de SO2 100 88 65 + Emisiones de NOX 100a 107 70 - Emisiones de COV 100 101 70d   Escala regional         Residuos municipales por habitante 100 115 100 - Ruido por encima de 65 dB(A) 100 >100 100 -/+ Plaguicidas en las aguas subterráneas 100 >100 0e - Nitratos en las aguas subterráneas 100 >100 0 - Leyenda + es probable que se alcance el objetivo +/- es incierto que se alcance el objetivo - es improbable que se alcance el objetivo a Incluida la antigua Alemania Oriental b En 1986 c Hacia 1995 d Hacia 1999 e Hacia 2005

3.2 Exposición de los hallazgos sobre cada tema ambiental

Escala global

El continuo y rápido aumento de la concentración atmosférica de los gases causantes del efecto invernadero puede dar lugar al cambio climático. Entre la reducción de las emisiones de estos gases y la estabilización de las concentraciones atmosféricas transcurre un amplio período de tiempo. Tras un período de constante aumento, las emisiones totales de CO2 (el más importante de los gases causantes del efecto invernadero) disminuyeron entre 1990 y 1993, debido en parte a la recesión económica de esos años. Por lo demás, aunque las emisiones de CO2 de origen industrial disminuyeron, aumentaron las procedentes del sector del transporte.

La consecución del objetivo de estabilización de las emisiones de CO2 en la UE en el año 2000 a los niveles de 1990 parece ser la piedra angular de la política medioambiental de la UE. Hay gran incertidumbre, sin embargo, acerca del cumplimiento de tal objetivo (véase figura 3.2.1).

Las principales causas de incertidumbre son el crecimiento continuo del transporte, el mantenimiento de bajos precios de la energía, la lenta mejora del rendimiento energético y el hecho de que muchas de las medidas previstas en los programas nacionales no se completarán antes del año 2000. Las medidas actuales son insuficientes para impedir un aumento adicional de las emisiones de CO2 a partir de ese año, dado el crecimiento previsto de la producción, del consumo y del transporte. Para cumplir el objetivo de calidad global, habría que reducir las emisiones en un 1-2 % anual, lo cual exige una actuación razonable de los países industrializados.

Figura 3.2.1: Progreso hacia la estabilización de las emisiones de CO2 en la UE12

La capa de ozono ha experimentado un importante agotamiento en todo el mundo, debido a las emisiones de hidrocarburos halogenados, como los clorofluorocarbonos (CFC) y los halones. En la actualidad, el problema goza de reconocimiento universal y se han acelerado las negociaciones internacionales sobre el endurecimiento de las limitaciones (p. ej., para la producción de CFC de acuerdo con lo previsto en el protocolo de Montreal). En este ámbito, la Unión Europea está desempeñando una función pionera. Tras la publicación del 5PAMA, los objetivos se han endurecido.

La producción y consumo de CFC muestra una tendencia decreciente: entre 1986 y 1994 se redujeron en un 80 % (véase figura 3.2.2). El objetivo de 1994 para los halones se ha alcanzado. Existe incertidumbre acerca de si se interrumpirá en 1995 la producción de CFC, tal como está previsto. La producción de MCFC (cuya interrupción completa está prevista para el año 2015) creció durante el período 1986-94 como consecuencia de la sustitución de los usos previos de los CFC. A pesar de las actuales medidas para la retirada de los CFC y de otras sustancias causantes del agotamiento del ozono, éste seguirá mostrando agotamiento hasta ya entrado el siglo XXI, debido a la larga vida de los compuestos clorados en la atmósfera.

Figura 3.2.2: Producción y consumo de CFC en la UE12

Fuente: CE DGXI

Escala europea y transfronteriza

La lluvia ácida, combinada con otras formas de estrés medioambiental, aumenta las probabilidades de daños para los ecosistemas, al desvitalizar los bosques y comprometer la calidad de los recursos acuáticos. Este proceso proseguirá debido a los depósitos de azufre y de compuestos nitrogenados. Mientras que las emisiones de azufre se han reducido considerablemente, las de NOX y amoníaco (NH3) se han estabilizado.

La Unión Europea ha adoptado importantes medidas para reducir las emisiones procedentes de distintas fuentes (p. ej., grandes plantas de combustión, vehículos, etc.). Puede observarse la eficacia de estas medidas, aunque no se han ejecutado en su integridad. Se prevé que las emisiones de SO2 sigan disminuyendo y que se alcance el objetivo del 5PAMA. Lo mismo ocurre con el objetivo, aún más exigente, fijado en el protocolo revisado sobre el azufre de la CEPE. La introducción del convertidor catalítico en los vehículos permitirá que disminuyan las emisiones de NOX. En todo caso, hay incertidumbre sobre la consecución del objetivo en el año 2000. Los planes actuales de los Estados miembros de la UE permitirán una reducción del 20 % en el año 2000 (en comparación con los niveles de 1985), en lugar del objetivo del 30 % fijado en el 5PAMA. Los efectos positivos de las técnicas industriales serán contrarrestados parcialmente por el crecimiento del tráfico (de pasajeros y de mercancías).

Aun cuando los niveles generales de depósitos ácidos han disminuido (y lo mismo ocurrirá en el futuro, debido principalmente a la reducción del azufre), en las regiones más sensibles seguirán superándose las cargas críticas. En 1993, las "cargas ácidas críticas" de los ecosistemas se superaban en un 34 % de la superficie total europea (en la UE, la cifra era aún mayor). Los planes actuales de los Estados miembros permitirán una reducción al 25 % en el año 2000 (véase mapa 3.2.1).

Mapa 3.2.1: Superación de las cargas críticas de acidez en Europa en el año 2000

Fuente: RIVM/CCE, 1995

Los dos principales problemas referentes a la calidad del aire, que se dan además en toda la UE, se refieren a la niebla tóxica en tiempo de verano y en tiempo de invierno. En las últimas décadas se han conseguido amplias mejoras. No obstante, las concentraciones actuales de contaminantes superan significativamente los niveles de salud. Debido a la concentración de la población y de la actividad económica, las principales áreas urbanas experimentan los niveles más altos de contaminación y de exposición a riesgos para la salud. Por ejemplo, se estima que en casi tres cuartas partes de las principales ciudades de la UE, se superan al menos una vez, en un año típico, las Directrices sobre calidad del aire de la OMS en lo que respecta al SO2 y a las materias particuladas, con los consiguientes episodios de niebla tóxica invernal (véase tabla 3.2.1). La contaminación por materias particuladas, emitidas por los vehículos, es una de las cuestiones clave relacionadas con la salud ambiental.

Tabla 3.2.1: Superación de las Directrices sobre calidad del aire de la OMS en zonas urbanas de distintas ciudades de la UE15 en 1990

Tipo de contaminación Indicador DCA (µg/m3) Ciudades en las que se observa superación de las directrices (%) Efectos Efectos a corto plazo Niebla tóxica en tiempo de verano O3 150-200 hora 84 Disminución de la función pulmonar sintomas respiratios Niebla tóxica en tiempo de invierno SO2+ PM 125+125/dia 74 Disminución de la función pulmonar; aumento del uso de medicamentos para niños susceptibles Tráfico urbano NO2 150/dia 26 - Efectos a largo plazo Tráfico/Industria Plomo 0,5-1,0 / año 33 Efectos en la formación de la sangre, lesiones renales; efectos neurológicos, cogitivos Combustión SO2 PM 50/año 50/año 13 0 Síntomas resporatorios, enfermedades respiratorias crónicas

Fuente: ETC/AQ; Sluyter, 1995

Nota: 56 ciudades (con más de 500.000 habitantes) seleccionadas; no todas las ciudades han informado de todos los agentes contaminantes

Aun cuando las emisiones generales de contaminantes atmosféricos estén disminuyendo, este efecto queda contrarrestado en parte por el aumento de las emisiones procedentes del transporte por carretera, que es un sector clave para la calidad del aire. Aun considerando la aplicación de las medidas previstas, es improbable que la UE cumpla el objetivo fijado para los COV en el año 2000.

La falta de información dificulta la evaluación de los progresos hechos en relación con otros dos problemas ligados a la contaminación atmosférica: las dioxinas y los metales pesados. El cumplimiento del objetivo fijado para las dioxinas depende en gran medida de los progresos que se hagan en la aplicación de medidas de reducción adecuadas, dado el crecimiento significativo de la capacidad de incineración de residuos (que es una importante fuente de dioxinas). En cuanto a la reducción de los metales pesados, se han hecho considerables progresos en los países denominados del Mar del Norte. En la mayoría de los países se conseguirá el objetivo de reducción para 1995, aunque habrá que prestar atención al cobre, el zinc y el cromo.

Escala regional

La gestión de residuos es importante por varias razones. El uso sostenible de las materias primas implica el aumento del reciclado de los materiales secundarios. Una gestión eficaz, especialmente de los residuos peligrosos, impide la contaminación del suelo y reduce los riesgos para la salud humana. La recuperación de energía a partir de los residuos contribuye a la conservación de la energía primaria. La prevención de los residuos es difícil de abordar. La generación de residuos municipales por habitante -uno de los indicadores clave de los objetivos del 5PAMA- mostró un incremento constante de un 20 % entre 1985 y 1993. En cambio, se han conseguido grandes éxitos en el reciclado de papel y de vidrio, con tasas de casi un 50 %. La mayor parte de los residuos municipales se eliminan en vertederos, aun cuando esta técnica está en declive y va siendo sustituida por la incineración (las tasas de eliminación actuales son del 57 % y el 23 %, respectivamente). La falta de datos impide una valoración completa de la situación de los residuos peligrosos, aun cuando esta categoría presenta elevados riesgos para el medio ambiente.

Debido al crecimiento económico y a la falta de medidas eficaces de prevención, los residuos municipales por habitante siguen aumentando (véase figura 3.2.3). En el año 2000 serán un 30 % más altos que en 1985 (el objetivo del 5PAMA era mantener en ese año los niveles de 1985). A pesar de la Directiva sobre envases, la consecución de mejoras adicionales en el reciclado estará limitada por los propios costes del reciclado y por la falta de mercados para los materiales secundarios. Se espera que la eliminación en vertederos continúe disminuyendo y que aumente la incineración. Por esta vía puede atenuarse la contaminación del suelo y de las aguas, aunque habrá que adoptar disposiciones adecuadas para el control de las emisiones, con objeto de impedir los efectos perjudiciales sobre la atmósfera.

Figura 3.2.3: Progreso hacia el objetivo en materia de generación de residuos municipales

Los problemas del medio ambiente urbano no tienen carácter transfronterizo, pero se presentan en todos los puntos de Europa. Muchos de los problemas medioambientales regionales y globales tienen su origen en las ciudades. Más de dos tercios de la población de la UE vive actualmente en zonas urbanas. Los problemas medioambientales de las zonas de alta concentración tienden a aumentar. Aparte de la congestión del tráfico y de la contaminación atmosférica -que se han examinado antes-, el principal factor medioambiental de estrés urbano es el ruido. También la falta de espacios verdes y abiertos, la inexistencia de infraestructuras (p. ej., tratamiento de aguas residuales), la desintegración de las infraestructuras y del parque de viviendas, la delincuencia y otros problemas sociales se asocian con la figura de las grandes ciudades mal planificadas.

En las grandes ciudades, la proporción de personas expuestas a niveles inaceptables de ruido es de 2 a 3 veces mayor que el promedio nacional. El transporte, la principal fuente de perturbación sonora, expone actualmente a un 17 % de la población, en la mayoría de los países de la UE, a niveles de ruidos superiores a 65 dB(A). Debido a la aceleración del crecimiento del tráfico, es previsible que éste siga aumentando, a pesar de las políticas dirigidas a estabilizarlo en los niveles actuales. Sólo con una acción local concertada podrá alcanzarse el objetivo.

Las principales amenazas para los recursos acuáticos subterráneos y superficiales son el deterioro de la calidad del agua y la explotación abusiva de las reservas existentes. En promedio, se extrae anualmente un 17 % de los recursos acuáticos renovables. Las tasas de extracción de agua aumentaron entre 1970 y 1985 en un 35 % y se prevé su continuo incremento, en particular en el sector agrícola de las regiones meridionales de Europa.

La mayoría de los europeos (un 65 %) beben agua potable de origen subterráneo. De ahí la explotación abusiva de los acuíferos en muchos lugares, con la consiguiente reducción de las reservas y los efectos pertinentes: intrusión de agua salada en los acuíferos de la costa, disminución del caudal de los ríos y desecación de las zonas pantanosas. El empleo de agua subterránea para la bebida presenta además la amenaza de una lixidiación de los plaguicidas (véase mapa 3.2.2) y nitratos utilizados en la agricultura. Las concentraciones de nitratos y plaguicidas en las aguas subterráneas están aumentando y se estima que superan el objetivo en más del 85 % (en toda Europa) y del 75 % (en la UE) de la superficie agrícola, respectivamente.

Mapa 3.2.2: Puntos críticos para las aguas subterráneas debido a los plaguicidas

Fuente: RIVM

Las importantes inversiones efectuadas en el tratamiento de las aguas residuales han permitido que la mayoría de los ríos europeos hayan mostrado signos de mejora en la última década. Han descendido acusadamente las emisiones de fósforo y de sustancias causantes del agotamiento del oxígeno (véase figura 3.2.4), habiendo mejorado los niveles de oxígeno y las condiciones de vida para los animales acuáticos; la mejoría ha sido mayor en las regiones noroccidentales de la UE. A pesar de la reducción de las emisiones de fósforo en las aguas superficiales, la eutrofización sigue siendo motivo de preocupación. Como ya ocurre con las aguas subterráneas, la mayor parte de los ríos de la UE (un 75 %) muestran continuos aumentos de las concentraciones de nitratos, debido a la intensificación de la agricultura. Con ello se plantea el peligro de una eutrofización de los mares receptores.

Figura 3.2.4: Evolución de la concentración de materia orgánica, fósforo y nitrato en los ríos de la UE12

Fuente: ETC/IW, 1995

Muchas iniciativas actuales exigirán una importante inversión por parte de los Estados miembros, pero se espera que rindan significativos beneficios, en términos de la calidad del medio ambiente, hacia el año 2000. En esa época, es probable que la calidad de las aguas superficiales o bien se mantenga al nivel actual o bien muestre una mejoría gradual. En lo que respecta a las aguas subterráneas, es posible que tarde más en hacerse visible el efecto de la Directiva sobre nitratos y la reducción prevista en el uso de plaguicidas.

La degradación de las zonas costeras se debe a la acumulación de contaminantes procedentes de las cuencas hidrográficas, la contaminación directa del mar, los vertidos de petróleo, los depósitos atmosféricos y la erosión de las costas por efecto del turismo y de la pesca. Los principales contaminantes que afectan las zonas costeras son las substancias nutritivas, los metales pesados, las sustancias químicas, el petróleo y los residuos peligrosos (Báltico y Mediterráneo). Las zonas costeras se enfrentan asimismo a la eutrofización producida por los vertidos de substancias nutritivas en los ríos (Báltico y Mar del Norte). La mayoría de los Estados del Mar del Norte han reducido las concentraciones de fósforo y de metales pesados en un 50 % entre 1985 y 1995.

Los riesgos medioambientales provienen principalmente de los accidentes industriales y nucleares, de las sustancias químicas y de los peligros naturales. Los daños al medio ambiente resultantes de accidentes o de catástrofes naturales han aumentado mucho en los últimos 30 años. Los objetivos generales de la política en todos los ámbitos de riesgo se expresan en la reducción de la exposición al riesgo por aplicación del principio cautelar. A tal efecto se han adoptado medidas como la reducción de la cantidad de sustancias tóxicas presentes en el medio ambiente, la prevención de los accidentes industriales graves (Directiva "Seveso"), la gestión del riesgo de los organismos genéticamente modificados y la aplicación de normas de seguridad para reducir el riesgo de accidente nuclear. Otro motivo de preocupación es el número de sustancias químicas actualmente en uso (en la UE se comercializan aproximadamente 100.000 sustancias de este tipo), sobre cuyo impacto medioambiental y efectos sinérgicos se tiene hasta ahora escasa información.

Los principales problemas que atañen a la calidad del suelo en Europa son la erosión y la contaminación. El suelo, como recurso natural, se ha degradado y es motivo de preocupación en muchas partes de la UE. Esta degradación continuará en el futuro, a pesar de los programas de los Estados miembros. Los objetivos y medidas de la política medioambiental en relación con el suelo son limitados, como lo es la información disponible para elaborar esa política. Fuera de algunas medidas, no existen políticas de la UE en este ámbito.

La erosión del suelo -especialmente en la zona mediterránea- se debe a la deforestación y a la aplicación de prácticas agrícolas inadecuadas. La contaminación del suelo puede tener diferentes orígenes: la lluvia ácida, utilización excesiva de fertilizantes y plaguicidas, almacenamiento y eliminación de materiales en emplazamientos industriales, eliminación de residuos domésticos e industriales y operaciones mineras.

Impactos sobre la naturaleza y la biodiversidad

La conservación de la naturaleza y de la biodiversidad se realiza tradicionalmente mediante la protección de determinadas áreas y especies. La Directiva sobre el hábitat, a través de la creación de una red europea coherente de lugares naturales y seminaturales (la red NATURA 2000), ofrece un posible mecanismo para el aumento de la superficie total de lugares protegidos en la Unión, así como para la mejora de los sistemas de gestión y seguimiento de dichas áreas. La tarea que espera actualmente a la Unión y a los Estados miembros es la designación de lugares que reflejen la variedad de hábitats naturales de Europa y la demostración de su deseo de contribuir significativamente a facilitar el proceso.

La biodiversidad está sometida en Europa a presiones de origen humano en todos los sectores objetivo. El cambio de la biodiversidad lleva al agotamiento de las fuentes naturales, a la desaparición de especies y al aumento de la vulnerabilidad de los ecosistemas. La disminución de la biodiversidad implica también posibles riesgos a largo plazo para la seguridad del abastecimiento alimentario. Hábitats naturales como los bosques, los pastizales abiertos, naturales y seminaturales, y los terrenos pantanosos están sometidos, en concreto, a presiones y cambios continuos. Muchas especies vegetales y animales están en decadencia y amenazadas de extinción (véase figura 3.2.5). Aun cuando la superficie forestal europea está aumentando, esto no significa que el bosque, como ecosistema, no deba ser considerado vulnerable. Algunas zonas de viejos bosques están sometidas a presiones de la industria forestal. La contaminación atmosférica (que influye en todos los hábitats) afecta también seriamente a los bosques. En la parte meridional de Europa, los incendios forestales representan un importante problema. La composición de algunos hábitats, sobre todo los bosques, se ha modificado debido a la introducción de especies no autóctonas. En muchas zonas, los bosques han dejado de ser ecosistemas naturales debido a las prácticas de repoblación.

El uso de la tierra y la fragmentación de los hábitats son los principales problemas que afectan directamente a la naturaleza y al biodiversidad; con todo, también la contaminación y otras actividades humanas dan lugar a múltiples causas de estrés (p. ej., la lluvia ácida, la presencia de sustancias químicas en el medio ambiente, las perturbaciones en la disponibilidad de agua y en los ciclos de los substancias nutritivas, y la introducción de nuevas especies). A pesar de las reducciones ya conseguidas en las presiones ejercidas, siguen superándose los niveles críticos de algunos ecosistemas.

Figura 3.2.5: Porcentaje medio de mamíferos, aves, peces de agua dulce, reptiles y plantas vasculares amenazados en la UE12

Fuente: Eurostat, 1995

3.3 Gasto en medio ambiente

El gasto total en medio ambiente en la UE12 fue de unos 63.000 millones de ecus en 1992. El gasto en protección medioambiental ha aumentado constantemente desde 1985 a una tasa de aproximadamente un 4 % anual, aunque desde 1990 lo ha hecho a razon de un 1 % anual (véase figura 3.3.1). La mayor parte del gasto total en medio ambiente corresponde a medidas adoptadas para el tratamiento de las aguas residuales (aproximadamente un 50 %). Le sigue la gestión de residuos (un 33 %). El gasto en medio ambiente aumentará, según las previsiones, en un 50 % entre 1992 y 2000 como consecuencia del mayor rigor de las políticas medioambientales, así como del crecimiento económico general.

Figura 3.3.1: Evolución del gasto en medio ambiente en la UE12

Fuente: ERECO, 1993

El impacto general de las políticas medioambientales sobre el desarrollo económico puede ser considerado mínimo. La OCDE ha llegado a la conclusión de que los gastos actuales del control de la contaminación representan sólo una pequeña parte de los costes totales en la mayoría de los sectores y de que casi todos los Estados miembros han introducido medidas similares en materia ambiental, y además en los mismos períodos. Las medidas de este tipo no dan lugar a diferenciales significativos de coste entre los principales competidores y tienen efectos marginales sobre los intercambios comerciales generales entre los países.

El efecto potencial de la normativa medioambiental sobre la industria del medio ambiente (es decir, la que suministra bienes y servicios para actividades de protección medioambiental) y sobre la creación de empleo es importante y muestra una tendencia ascendente. La aplicación de tecnologías limpias (integradas en el proceso) y de medidas de conservación de la energía de los recursos (debidas al cambio climático y a los programas de reciclado de los residuos, respectivamente) puede dar lugar asimismo a ahorros económicos.